扈伦 李恪信： 贵州省国土规划研究工作的回顾和展望时间： 2021-10-09信息来源：国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：扈伦 李恪信　责编：qgy

一、       回顾

贵州省国土规划研究工作，是从1985年拟定《贵州省国土规划要点》开始的。几年来，在国家计委国土地区司的指导下，与兄弟省市和有关部门合作，先后完成了跨省区的《乌江干流沿岸地区国土规划》、《攀西—六盘水地区资源开发综合规划》；目前正在进行的有《西江流域经济开发与环境整治重大问题预可行性研究》、《长江上游生态保护和资源开发问题研究》、《西南和华南区域经济规划》等。

省内国土规划研究工作，在《贵州省国土规划要点》论证的基础上，1986年起步，进行黔中经济区国土规划的试点，对国土规划作了有益的探索。在这之后，从1986年开始组织了《贵州国土总体规划》编制工作。同时，组织了部分地、州、市开展国土规划编制和县域国土规划试点。此外，我们还围绕资源合理开发，综合利用，对煤炭、稀土、水能等优势资源的经济性能进行专题评价
研究，以深化认识，为制订规划提供科学可靠的依据。

几年来，我们围绕经济、人口、资源、环境之间协调发展的总目标，开展对国土状况的分析；研究主要自然资源的优势、特点和问题，合理开发及综合利用的方向；注重自然环境对国土开发的有利和不利因素，探索恢复生态环境和治理以工矿、城镇与重点的工业环境的方案和政策措施；制定工农业生产力布局框架；规划交通、邮电网络及城镇发展体系；编制全省国土资源地图集等众多的方面，为进一步深刻认识省情积累了大量第一手资料，借助研究成果，深化了以下认识：

——贵州的经济发展要进一步跟上全国改革开放的步伐，适应发展的形势，必须加强以经济的自然联系和资源、区位互补为纽带的区域经济联系，加强同周边邻近省区和沿海、华南地区的经济合作，不失时机地抓住可能的发展机遇，加速我省经济的发展；

——从省情实际出发，近期（2000年规划阶段)以调整和优化产业结构、加强基础产业、提高能源和矿产资源开发水平，初步建成能源和原材料基地，建立合理的城镇体系，防止生态继续恶化为主要任务，争取提前实现第二个经济翻番，逐步摆脱贫困；

——远期（2020年规划阶段)，要以全面振兴贵州经济为目标，进一步依靠科技进步，建成强大的“水火互济、以火为主”的能源基地和铝、磷、铁合金等重要的原材料基地，缩小城乡差别，全面改善环境质量，实现经济、人口、资源、环境协调发展；

——以沿江、沿路为生产力布局轴线，以城市为经济增长的基点，加强省和地区中心城市的开发和交通、邮电通讯等社会公共基础设施的发展，是符合我省经济社会条件的；

——从自然资源组合及区域的社会经济开发条件出发，要因地制宜地发挥各区域的特点，作好分区发展规划，注意边远地区优势资源开发，培育地区性的经济优势和骨干产业，建立各具特色的地域经济结构；

——必须重视生态屏障的恢复和建设，减轻自然灾害药危害度，努力控制城市和工矿环境污染的发展，重点搞好工业防治和城市基础设施建设，逐步使城市生活的环境与国民经济和社会发展相协调；

——控制人口增长速度，使人口有计划的增长是我国的基本国策，也是我省国土开发整治中的一项带根本性的政策措施。

实践证明，通过近年来开展国土规划的研究工作，对于在贵州每有序地进行国土规划，明确规划的指导思想，理清思路，确定目标，建立规划指标体系，制定实施政策措施都是大有神益的。在实际工作中，我们体会到还需要处理好下列问题和关系:

（一）处理好不同层次规划之间的关联性

在国土规划研究的过程中，我们十分注意不同层次、不同地域规划之间的关联性。首先，从总体上弄清楚它们之间的衔接、包容、制约关系及各自所特有的独特性，以确定不同层次规划的目标和任务，摆正规划的位置，充分发挥地域的优势，制定出适合地域社会经济情势的发展战略。

在拟定全省国土总体规划的研究工作中，我们十分明确必须以《全国国土总体规划纲要》的指导思想和地域布局为指针，以选择我省经济发展方向，拟定我省资源开发的战略目标、重点开发地域以及生产力布局框架。两者之间是衔接的关系，省区重大战略布局必须受《全国国土总体规划纲要》的制约。

在对《全国国土总体规划纲要》的研究工作中，使我们明确看到了我省能源、原材料资源在全国布局中的区际地位，并据此展开全省资源开发和经济布局，制定社会经济发展战略，使我省的规划既符合国家需要，也符合省情。同时，规划研究注意到与攀西——六盘水、乌江干流沿岸和盘江——红水河三个全国的重点能源、原材料基地区域规划的任务要求相衔接，把国家规划的重大开发项目摆在全省国土总体规划的突出地位，以确保“全国一盘棋”的资源开发战略布局。

1986-1988年，中国科学院西南资源开发考察队对四省五方国土资源进行了深入考察，并提出了规划的设想意见，与我们国土规划研究的结论不谋而合，进一步肯定我省煤炭资源及铝工业、磷化工、铁合金、军工机械电子、烟酒食品加工等产业具有区际地位和现实的发展基础，重稀土、黄金、锰、第、硫、汞等矿产资源具有发展的潜力。从区域发展的总体上实现优势互补，构成有区际意义的产业是符合整体利益的。四省五方区域规划重点是解决各方之间的关联性问题，以此为出发点，我们进一步加强了开发煤炭资源的区域布局，突出规划“水火并举、以火为主、带动煤炭资源开发”的能源发展战略及扩大耗能原材料工业的发展思路。根据国家计委和能源部提出的要求，提供的西南能源发展到2050年的战略规划研究成果，可为建立区域性的能源和原材料基地贡献我们的力量。

在最近西南和华南的区域经济规划研究中，与区域规划目标相关联，把向南出海的通道建设放在重要的地位，加强铁路、水路、公路、航空建设，组成调运灵活的交通运输网，使规划重点更加明确，将贵州的经济发展与整个西南和华南区域经济相连接，共同发展，共谋振兴。

（二）国土规划研究必须坚持整体性观念

国土规划研究的目的和任务，在于按照自然规律和经济规律的要求，从地域的整体性观念出发，研究国土资源的开发、利用、治理和保护，谋求经济效益、社会效益、生态效益趋于一致，提高资源利用效益，使经济、人口、资源、环境协调发展，实现经济长期、持续、稳定、协调增长，达到预定的发展目标。因而，国土规划研究必须注重了解地域的实际情况，加强对综合性和战略性的研究。

国土规划具有自然和经济的属性，其长远、宏观、框架式的特从总体上指导地域经济社会的发展，重视环境的保护与整治。国土规划的特性和作用是任何局部地区和部门规划所不能替代的。从而受到国民经济和社会发展计划的重视，被列为加强计划工作的重要措施。国发[1985]44号文件指出：搞好国土开发和整治是我国进行社会主义四化建设的重要基础工作。国土规划是国民经济和社会发展计划的重要组成部分，对于合理开发利用资源，提高宏观经济效益，保持生态平衡等具有重要的指导作用，也是加强长期计划的一项重要内容。“四个重要”加在一起是国土研究总的依据，也是赋予国土规划研究的光荣使命。

我们认为，国土规划研究的整体性观念有两方面的含义：首先，任何一个规划所特指的地域都应视为一个整体，即是所在地城域的各种国土资源，包括自然资源、经济资源、社会资源构成一个整体。我们在开展《贵州国土资源地图集》编图过程中，注意到要从整体性观念考察和认识问题。《图集》以区域地理环境为背景，综合反映各种国土资源分布、数量、质量，以探索国土资源内在联系为主要内容，表达了国土资源的优势、特点和问题，以我省开展不同层次国土规划的需要为出发点，首次编制了岩石地质国、喀斯特大泉及地下河分布国，喀斯特地区开发与整治图、土壤侵蚀强度图、土壤侵蚀潜在危险程度图等，采用大信息量、翔实资料和创新方法，从而使《图集》具有较高的科学性和实用性，效果也比较好；其次，整体性观念也表现在局部地域范围的规划与全省、全国的国土规划之间的关联性方面。省内几个范围大小差别很大的流域规划、经济区规划都是全省的局部，都要受到全省国土总体规划的制约、平衡和协调。对《全国国土总体规划纲要》来说，我省的国土总体规划又必需服从“全国一盘棋”的整体观念。

局部与全局之间的关联性和局部服从于全局的整体性观念，是国土规划研究中始终坚持的原则。

（三）重视不同层次国土规划的独特性

我省区域经济的研究，是从以贵阳为中心的黔中经济区开始的，然后进行地区级、县级以及地区级的流域规划，在不同层次的规划中，我们十分注意研究他们各自的独特性，从不同特性出发，抓住重点，规划才真正能够起到指导地区经济开发的作用。

1、黔中经济区规划。黔中是贵州的腹地，区内国土资源开发充分，社会经济支撑条件优越，交通运输方便，工业基础较好，有省会中心城市为依托，率先发展本区能够带动全省经济，在与相邻省经济交往中，具有不可替代的重要作用，因此在国土规划研究中，首先考虑如何充分发挥其经济带动作用。同时，也注意到在黔中区的发展过程中，存在着众多与其他经济区域之间需要衔接和协调的问题。因而，本区规划的指导思想是发挥中心城市和骨干企业的作用，与全省各区建立稳定的经济协作关系，带动全省经济发展；建设规模化的铝工业、磷煤化工、电力工业，调整产业结构，提高经济效益，发展中心城市经济。

规划的研究以调整产业结构，合理布局为重点。对区内的铝、磷等主导产业，要求依托现有骨干企业，扩大资源开发规模，并根据市场需求、环境容量及其他限制性因素，确定发展的总体规模和开发时序；相应提出开展资源勘察、加强配套条件、解决开发中重大问题的建议。由于区内资源的前期工作较深，对社会经济状况比较熟悉，存在的问题也比较清楚，所以对建设项目的研究一般部能达到项目建议书的深度，个别项目可达到预可行性研究的深度。

2、地区级国土规划，是省内的基本规划层次。从1990年开始，我们陆续开展了以地州市行政区域为单元的地区国土规划，按照全省国土总体规划的要求，对地区主要的交通干线建设、江河利用、优势资源开发、工农业生产、生态环境治理等方面进行区域的规划。开展地区级国土规划，我们的指导思想是：在全省国土总体规划的指导和控制下，保证总体规划中重大项目的实施；从地区不同特点和市场条件出发，发展商品生产，以乡镇企业为突破口，调整地区经济结构，提出分期发展地区经济的目标及规划；根据地域的具体条件，对水资源、土地利用、生态环境整治作出具体安排；发展小城市及其以下的镇及农贸集市，以适应地区经济的发展。

对地区的国土规划，在乡镇企业发展、水资源综合开发、土地利用、生态环境治理和保护方面，强调应有更多的可操作性。以土地开发为例，明确分期开发整治的目标，圈定基本农田保护区和可作基本农田建设的地域及范围，圈定可供开发、复垦的地域范围，退耕还林调整土地利用结构的地域及利用方向，非农用地（水库、道路、城镇建设、自然保护区等）的安排，使土地开发规划更接近实际。

3、县级规划，我们没有全面开展，针对特殊情况，在黔南的罗甸县进行规划试点。罗甸县是红水河龙滩水电站的主要淹没区，电站即将开工建设，因而面临着库区移民和重建家园的问题。

针对该县的特殊情况，我们提出国土规划研究的指导思想是围绕移民安置、重建家园、产业转换，发展经济，重新进行罗甸县的工农业生产布局，充分利用水资源综合开发的效益，振兴县域经济，繁荣民族地区。

通过充分的调查研究，罗甸县国土规划提出了“立足农业、搞好生态、发展水利电力和交通邮电，把移民安置作为劳动为再分配，同开发库区资源，调整产业结构，搞好地区经济建设结合起来。移民方案已获得省和部门批准，国土规划正在顺利实施。

4、地区性的流域规划，作为全省国土规划的一个层次，我们在黔东南州都柳江流域进行试点。

都柳江干流是贵州通往广西的重要航道，开发都柳江航运，可以加强贵州与华南区域的联系，发展江海联运，增加出海口；对发展都柳江干流沿岸地区经济，开发贫困山区具有重要的意义。地区流域规划的研究，强调突出本流域的独特性，以促进贫困山区社会经济发展为目标。都柳江流域规划，重点是发展区域交通，搞好土地利用，发展商品生产，依托沿江的三都、榕江、从江三座县城和集镇，以小水电为基础，规划沿江经济带的布局。

对于地区小流域的规划，受到各种因素的制约，规划难以深化，还需要在今后的规划中加以探索。

（四）发挥城镇体系对区域开发的作用

城镇在区域经济发展的过程中起着重要的组织作用，城镇是经济的增长点。根据资源开发时序和生产力布局的框架，探讨建立合理的城镇体系，也是国土规划研究工作中应重视的问题之一。

由于历史的原因和自然条件的制约，我省城镇化水平极低，在城市经济改革浪潮推动下，城镇的发展出现了欣欣向荣的势头，城镇密度由1978年1544平方公里有1座城镇，发展到1989年430平方公里有1座城镇，城镇非农业人口达到390.70万人(城镇总人口1004.78万人），城镇化水平由8.5%上升到12.27%(按城镇总人口计算为31.55%)。

我们在国土规划研究时注意到自己城市(镇)经济、城镇化水平和城镇布局之间的相关性，而矛盾的主导方面是经济的发展水平；在一定条件下，合理的城镇规模和布局，又有利于发挥城镇的聚合效应，促进城镇经济的发展，彼此之间互为依存。

我省城镇现状表明：1、城市少而小，全省9个城市中，除贵阳为大城市，遵义、六盘水为中等城市外，其余均为小城市，城市平均密度约为2万平方公里，毕节虽为地区行政中心，但仍为区级建制镇，难以带动区域经济发展；2、以行政职能为主，经济功能微弱，普遍缺乏能带动地区经济的骨干企业，包括三线军工在内，在地区经济中尚未与资源优势构成紧密关联的产业链；3、建制镇中大多在1万人以下，60%不足2000人，多为乡镇行政中心，只有农贸集镇的功能。由于受经济、交通制约，边远贫困山区700平方公里左右才有一个建制镇，极大地制约经济的发展。实际情况说明：贵州城镇化进程必须与城市经济发展相适应；在依赖于工业和乡镇工业提供的就业环境及社会化服务条件的同时，与扩大城镇的功能和规模密切相关；边远地区城镇化还将依赖于加快商品化农业的发展及向村落化过渡。

针对贵州实际情况，实施我省城镇化，我们强调应从我省经济发展的全局出发，对城镇职能作合理分工，根据其功能要求，确定合理的规模，采取不同的发展方针：对已构成大城市规模的贵阳市，应控制其中心市区规模，建设不同功能的卫星城镇，积极扩大城市规模，发展省城经济中心的各种经济功能，带动全省各区经济发展，以适应省内与省外，内陆与沿海、国内与国外，经济协作和引进外资开发的需要，把贵阳市发展为区际城市。

地域的中心城市是省的三级经济中心，也需要充分发展，在区域分工的基础上，根据地域生态环境因素对城镇的影响，妥善安排与地域内经济发展紧密关联的工业布局，逐步形成适合区域的主导产业群和经济结构，带动区域经济发展。

同时，还设想根据沿江、沿路布局的时序，与工业、交通布局紧密结合，同步发展城镇，增强县域城镇辐射能力。为促进省际交流，带动边远山区开发，要重视发展边界县城，积极扶持小城镇和农贸集镇，为发展乡镇企业，调整农村产业结构，实现劳动力转移创造条件。

国土规划初步研究预测：贵州2000年非农业人口将达到620-760万，城镇化水平可望达到16-20%；2020年非农业人口可能达到1200-1350万，城镇化水平约为31-35%，基本相当现阶段东南沿海的平均水平。在这方面，约有30年的差距。要积极发展适合我省的城镇体系，促进城市经济发展。

二、展望

过去，主要针对国土资源考察和国土规划工作提出的问题，作为研究的方向和出发点，从而保证国土工作有序地进行，在一定意义上说，国土规划也是研究的结论和归宿。

今后，将根据国土工作的宗旨和方针，围绕“考察、开发、利用、治理、保护”的任务，根据实践中提出的新问题，重点开展对以下方面的研究。

（一）组织行业规划研究

国土规划的指导思想是协调人与自然的关系，具有自然和经济岗双重性质，因而国土规划是长期、宏观、框架式的战略性发展规划，对各行业的发展规划都具有指导性作用。诸如：土地利用、水资源综合开发、交通运输与邮电通信、环境保护与治理、人口与城奥发展、矿产资源勘察、工农业生产力开发等行业发展规划及重大的专题规划，与国土总体规划之间是被指导、衔接的关系。各行业规划和专题规划都应贯彻国土规划的决策，对所提出的方向和项目进一步深化，加强前期工作，进行讨论和论证，提高规划的可操作性。因此，组织有关部门开展行业规划，应作为国土研究的方向之一。

（二）加强与中长期计划相衔接

国土总体规划中的重大项目，要不断组织有关工作部门进行可行性或不可行性的经济、技术综合论证，以进一步确定项目建设意义、经济技术条件、宏观的经济、社会、生态效益。以使国土总体规划不断完善、不断提高，真正成为制订中长期计划、五年计划的基础和依据。

（三）组织调研有关的政策法规

为使开发、利用国土资源，治理大江大河，改善生态环境等重大活动体现国土规划决策，符合经济社会情势及科技发展水平，国土工作部门要倾听有关方面的意见，按照法定的程序，制定实施中的有关政策和法规，把国土的开发整治纳入法制建设轨道，有序地展开。

对以社会效益和环境效益为主的国土整治项目，国土工作部门应积极进行试点工作，积累经验以利推广。-234-

（贵州省计划委员会)