张国杰 陈一为：经济社会发展的战略蓝图——甘肃省国土规划研究时间： 2021-10-09信息来源：国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：张国杰 陈一为　责编：qgy

《甘肃省国土总体规划》经过全省各方的通力合作，历时近四车，于1991年9月在兰州通过了评审。这是甘肃第一次把资源、环境、人口的协调发展放在经济社会发展的总体战略中进行研究的成果，也是通过多部门、多学科、多层次的行为组合，完成的一项庞杂的系统工程。规划包括总体规划、十五个专项专题规划及储有八十多个重大项目的项目库三个部分，它从深度、广度方面无疑为全省经济社会发展勾画了一幅宏伟的战略蓝图。现将我省编制国土规划的一些研究方法和思路简要做一个介绍，借以探讨。

一、甘肃省国土规划的编制过程及方法

甘肃省国土总体规划的编制工作大致经历了四个阶段：

（一）准备阶段：由于国土规划工作是一项全新的工作，缺乏系统的指标体系，没有成熟的编制程序，同时也缺乏经验和技术方法，准备阶段经历了较长的过程，也是规划思路和构想的完善过程。在这个阶段，我们主要做了以下几件事：

1、从“摸清家底”入手，开展国土资源的调查研究及基础资料的搜集整理。这项工作从1985年开始，历时三年，由省计委率头，组织全省有关厅局、科研单位及大专院校一百余人，收集和整理了大量资料，进行了科学的分析和系统的汇总，并对部分资料进行了补充调查和考察，在此基础上，编辑完成了约一百余万字的《甘肃省国土资源汇编》。这是我省第一部全面反映资源、环境、经济和社会发展现状的综合资料，为开展国土规划工作打下了坚实的基础。

2、制定甘肃省国土规划要点。在安排全省国土资源汇编工作的同时，根据国务院【1985】44号文的要求，我们制定了甘肃省国土规划要点。要点内容包括资源条件与评价、社会经济条件与基础、全省的发展战略与国土开发利用的指导思想、建设布局和重点、重大国土整治项目五个部分，要点粗线条地勾画了全省国土规划的轮廓。

3、部署全省国土规划工作。1986年5月我们拟定了《甘肃省国土开发整治规划工作大纲》，甘肃省人民政府批转各地州市、省直有关部门及中央在甘单位，全面部署了国土规划工作。工作大纲明确了规划的目的、意义和任务，提出了指导思想和基本原则，确定了重大专项专题规划，并对规划的工作步骤、组织措施提出了具体意见。为了配合全省总体规划的编制，同时要求各地州市编制
规划要点，搞好先期衔接工作。

（二）《甘肃省国土总体规划纲要》编制阶段：考虑到甘肃省国土工作的实际情况，一方面缺乏经验，另一方面对开发与整治中的重大问题把握不准，认识深度不够，计委决定先编制《纲要》，初步确定了一条由《纲要》指导专项专题规划，再充实和形成总体规划的分三步走的路子。从1988年9月起，正式成立了以省计委国土办牵头，委内各有关处室参加的编写小组，同时聘请省委、省政府、省社会科学院、兰州大学等部门和单位的专家、领导组成顾问咨询组，开始了《纲要》的编写工作，历时一年半，《纲要》四易其稿，经过了专家顾问咨询组的反复论证，国土经济学会年会的讨论，全省计划会的讨论，充分征求各方面意见，形成了送审稿，省政府批转全省各地州市及有关厅局，作为编制“八五”计划和十年规划的参考和依据。《纲要》的编制不仅形成了全省总体规划的雏形，也成为编制各专项专题规划的指导性文件。

(三）专项专题规划的编制阶段：结合甘肃实际情况，确定编制十五个专项专题规划，这些规划共分为四个部分：一是资源合理开发利用部分，包括了土地利用总体规划纲要，水资源合理利用规划，矿产资源综合开发利用规划，旅游资源开发利用规划，能源开发利用规划；二是生产力布局部分，包括工业布局与发展规划，农业布局与发展规划，交通运输网、邮电通信网发展规划和人口与城
镇发展规划；三是国土整治与保护部分，包括祁连山水源涵养林区保护规划，沙漠利用与整治规划，陇南滑坡泥石流整治规划，水土流失防治规划和环境保护规划；四是重点开发区部分，主要是黄河上游多民族经济区(甘肃部分）开发规划。这些规划在省计委的组织协调下，由主管业务厅局与有关科研单位承担，经过专家论证和评审，为编制总体规划奠定了可靠、科学的基础。

(四）总体规划的编制和论证阶段：各专项专题规划初稿完成后，结合各地州市国土规划要点，以《纲要》为基础，注意了与“八五”计划及十年规划纲要的衔接，1991年5月，在省计委国土办的组织下，完成了总体规划讨论稿的起草工作。由于总体规划的基础框架是《纲要》，主要内容又来自于各专项专题规划，这次论证修改采用委内办公会先讨论，再提交顾问咨询组会审，并下发各
地州市、省直有关厅局征求意见的办法，再次修改后，最终形成了送审稿。

二、编制规划的指导思想

当前，甘肃社会主义现代化建设和脱贫致富的历史进程将步入非常关键的时期，国土开发利用的规模将进一步扩大。这时编制国土总体规划对于正确认识甘肃省情，把握科学、合理的开发方向有着深远的意义。

编制总体规划的指导思想是：根据甘肃省在全国的地位和作用，依据省委、省政府提出的经济社会发展战略目标，以促进人口、资源、环境相互协调，取得最大的经济效益、社会效益和生态效益为准则。以振兴经济、治穷致富、改变贫困面貌为目的，立足现有基础，依托资源优势，按照合理开发、充分利用、有效保护、积极治理的要求，从国土合理开发和整治利用的角度，统筹全局、实事求是、科学规划。

具体编制工作中遵循了以下几条原则：

（一）尊重自然、经济和社会发展规律，从省情实际出发，实事求是，综合分析评价，科学设计，合理平衡，使规划建立在科学的基础上。

（二）充分考虑国家全局的战略部署，处理好局部利益与整体利益、近期利益与长远利益的关系。

（三）国土开发利用与治理保护相结合，做到经济效益、社会效益和生态效益并重，宏观经济效益和微观经济效益统一。

（四）充分发挥地区的区位、资源和技术优势，实行有重点的综合开发，使省内各地区逐步形成合理的劳动地域分工，促进区域产业的发展，逐步实现产业成长区域化，区域开发产业化。

(五）坚持因地制宜，分类指导，按照区域发展的需要与可能合理规划。

（六）充分研究国家各项政策，根据经济实力量力而行。

三、总体规划的基本框架和主要内容

《甘肃省国土总体规划》共分十一章，约10万余字，是甘肃省国民经济和社会发展计划体系的重要组成部分，它立足于我省自然资源和社会经济条件评价，从省情实际出发，根据国土开发整治与经济长期发展的需要，致力于人口、资源、环境的协调和统一，研究提出本省国土开发整治与经济建设的发展方向和目标，提出资源的综合开发，生产力的合理布局、生态环境综合整治的任务、时
序、规模、结构和实施措施。

（一）国土资源和社会经济条件的综合评价

综合评价的目的是为了正确、客观而又实事求是的认识甘肃省情，使规划目标、任务及建设布局建立在可靠的基础上。

1、自然资源方面与全国和邻近省份比较，甘肃地形复杂多样，类型齐全，生物资源丰富、种类繁多，有利于发展多种经营。矿产资源比较丰富，有色金属矿产资源具有一定优势。水力资源教丰富，境内黄河、长江支流白龙江等水量充沛、落差较大，水能集中，发展水电建设具有得天独厚的优越条件，加之有一定数量的煤炭、石油储量，发展能源工业有一定潜力。旅游资源丰富，以敦煌为龙头的丝绸之路旅游线独具特色，悠久的人文历史、文物古迹和多种自然景观、民族风情，具有很大的开发潜力。但同时我们也看到，我省土地面积虽大，但难利用土地比重大，耕地比重小，土地承载力低。矿产资源中伴生、共生矿床多，组分复杂，某些重要矿产贫矿多，难采难选矿多，矿种不配套。水资源贫乏，而且时空分布不均，降水变率大，干旱多灾，生态环境脆弱，这些都成为甘肃经济发展的不利因素。

2、社会经济条件方面。我省经过四十余年的建设发展，农业生产条件有了较大改善，河西商品粮基地、中部引黄灌区和一批优质农产品生产基地初具规模，粮食总产逐年上升。工业生产有了一定的基础，初步形成了以冶金、石油化工、电力、机械、电子、食品、建材为骨干的门类比较齐全的工业格局，相当一部分工业产品在全国占有重要地位。有一批水平较高的科研队伍，形成了既有传统科学又有尖端科学技术的科研体系，且在某些领域居全国领先地位和先进水平。但应充分认识到，甘肃经济发展整体水平仍较低，在全国处于落后地位。农业面临困难较大，粮食尚不能自给。工业内部结构不合理，经济效益不高。交通运力不足。教育水平落后。人口增长过快，素质偏低。财政拮据，资金短缺。这些制约因素，应在国土开发和经济建设过程中予以充分的重视，采取相应对策，以扬长避短、扬长补短。

（二）国土开发整治的目标、任务及总体布局

根据中央确定的我国现代化建设分三步走的战略部署，依据省委和省政府提出的本世纪末的战略目标，我们提出的我省国土开发整治的指导思想是：发挥资源优势，充分调动各种积极因素，在合理开发资源和维持生态良性循环的条件下，努力提高开发强度和开发效率，积极支援国家建设，最大限度地提高全省的经济实力和人民群众的生活水平，逐步达到开发过程、整体功能、空间布局和人地关系等几个方面的优化组全。在目标和任务方面，我们分为近期(2000年以前）和远期（2020年前)二个时段，近期目标和任务与“八五”计划和十年规划紧密衔接，对资源开发利用、生产力布局、产业发展重点、城镇布局以及环境保护与整治有比较细化的规划，以便于实施。远期则对国土开发整治做了粗线条的展望。

在总体布局上，由于甘肃所处的经济地理位置比较重要，在国家生产力总体布局中，处于沿黄河经济带主轴线和陇海、兰新经济带二级轴线的复合部，又是国家十九个综合开发重点地区之一—以兰州为中心的黄河上游地区的重要组成部分，这就决定了它的“开发西部地带重要基地”的地位。鉴于此种情况，结合甘肃目前生产力布局特点以及东西狭长的地理条件，我们提出了实行“据点式”开发的布局策略，逐步实现“以点连线，由线联网，带动全面”的布局战略，最终形成河东地区以陇海线、包兰线、兰青线、宝中线、甘川铁路等为主轴线，河西地区以兰新铁路为主轴线的“东网西线”式总体布局框架。在区域布局上，我们根据资源分布特点和区域经济联系，以有利于促进具有高度专业化分工的区域开发和生产建设综合体的形成为依托，以增强经济联系、实施区域经济政策为原则，将全省分为中部区、河西区、陇东区、陇南区和甘南临夏区五个大的国土开发整治和经济发展区。

（三）产业布局与发展

1、农业是甘肃重点发展的基础产业。多年来，粮食问题一直困扰着甘肃经济的发展，1989年人均粮食占有水平为全国平均水平的80%，因而提出农业布局原则为“在确保农业生态系统良性循环的前提下，继续以保证粮食稳产、增产为重点，以实现省内粮食自给为目标，因地制宜、分类指导，充分利用农业资源，发挥区域优势，合理调整农村产业结构和布局。”

区域布局方面，河西走廊灌溉农业要建成以商品粮生产为主的糖料、油料、棉花、瓜果、蔬菜、畜牧业综合开发基地。祁连山畜牧水源林区要搞好水源涵养林区建设，以营林为主，改良山麓草场，发展畜牧业。陇东黄土高原农林牧区着重抓好粮食生产，搞好川塬地小片商品粮基地建设，在搞好子午岭林区保护的同时，发展薪炭林、速生用材料和经济林。陇中黄土高原农林牧区应从治理生态环境入手，大力种草种树，实行山水林田路综合配套的小流域治理，控制水土流失，发展农林牧各业。陇南山地农业经济林区要走多种经营的道路，建成以中药材、蚕桑、生漆、柑枯、茶叶为主的全省优质林、特产品的商品生产基地。甘南牧林草原区要走以牧为主的道路，加强南部白龙江、洮河用材林基地建设。

2、甘肃工业布局和发展的主要方针是：“以能源工业为先导，以原材料工业为重点，大力发展地方工业”。经反复研究论证，确定我省的主导产业是能源、冶金、石油化工和食品工业；而轻纺、机械电子、建材和新材料工业是甘肃的战略产业。在工业区域布局上，基本上以陇海——兰新和包兰——兰青（黄河沿岸）为主轴线，以兰州(包括白银)、天水及金昌、嘉峪关为基点而展开，形成“一岸两翼”的发展势态，这种“点—线一面”的空间布局，将形成覆盖全省的产业格局。根据甘肃各个地区经济发展条件差异大，经济发展不平衡等特点，考虑资源在空间的合理配置，全省工业的区域布局分为五个区，即以兰州为中心的中部现代综合工业开发区；河西工业区；以天水为中心的陇南工业区；以平凉为中心的陇东工业区和临夏、甘南初级工业区。在经济区开发中，突出了黄河上游多民族经济区的开发，把五个实验小区都考虑为近期开发的童点。而在产业发展中，注重了重点产业的协调发展，它的指导思想是：以能源为先导，大力开发水电和矿产资源；以原材料工业为依托，发展加工工业和轻工业，走原材料优势与适度加工增值、适度轻型化相结合的发展道路。这也是我省工业结构调整的方向。

3、为了改变甘肃交通运输落后的状况，在交通运输网建设布局上，提出建设路网布局和运输结构合理、各种运输方式相辅相成、协调发展，技术装备和管理水平先进的开放型、多层次，外通华北、东北、中南、西南、东南沿海及西北各省区，内连全省城乡的综合运输网络。邮电通信网建设重点：一是加快省到地州市长途通信网建设，省到地州市全部实现光缆或微波大容量的传输手段；二是提高市话通信服务水平，近期百人拥有电话机2.32部，远期将达到7.98部；三是邮政通信逐步向营业、内部处理自动化发展。

4、总体规划的产业布局中体现了“把旅游业作为一个大产业来办”的思想，总体布局的设想是以“丝绸之路”为主干，拓宽南北两翼，延伸东西两端，在空间上形成“树”状布局和线、区、点结合的区域网状结构，形成“六线”、“五片”、“十区”。

（四）水土资源开发及合理利用

1、水资源问题：甘肃省水资源缺乏和分布不平衡是国土开发和经济发展的主要限制因素之一，总体规划重点对2000年各流域和经济区供需平衡做了预测和分析，尤其是采用以经济区为基础的水资源利用分区，这是一个创新的方法，对地区调配和跨流域调水作了设想，提出了一条以内涵为主，内涵与外延相结合，开源与节流相结合，全面规划，统筹安排，因地制宜，突出重点，综合平衡，优化水资源利用方式和结构的路子，在经济技术允许的范围内，最大限度地满足国民经济发展的用水需求。

2、土地资源问题：甘肃土地面积大，但可利用土地数量少，土地生产力和利用率较低。从总体看，待开发后备资源较多，有一定潜力。总体规划立足点是确保耕地，远期略有增加；植树造林增加林地面积，提高森林覆盖率；改造整治天然草地，改良草场，提高草原载畜量和草地再生能力，使土地利用结构逐步趋向科学、合理。

（五）人口与城市化：人口问题是关系经济和社会发展全局的重要问题，也是国土规划主要协调内容之一。总体规划提出：人口的增长必须与经济社会发展相适应，与资源和环境相协调，加强计划生育工作，严格控制人口数量，努力提高人口素质，积极引导人口在地区和产业上的合理配置。基于甘肃的实际情况近期仍保持人口低度增长战略，远期逐步实现人口零增长战略。在城市化方面，本世纪内继续完善大城市综合功能，积极发展中小工矿城市，努力提高地方小城镇的基础水平，建成四级城镇体系骨架。远期要逐步走以发展中小城市为主，适当发展大城市的道路，完善城镇体系。

（六)国土整治与环境保护

协调好经济发展与环境的关系是国土规划的重要任务之一。我省自然生态环境脆弱，恶化的趋势尚没有得到控制。突出的问题有水土流失，土地沙漠化，土壤盐渍化，滑坡、泥石流、破坏性地震及灾害性天气，如干旱、暴雨、冰雹、干热风等。其中一些问题也是全国国土整治的重点，我们在国家的总体安排下，配合黄土高原综合治理，“三北”防护林建设，长江中上游防护林建设等重点工程，开展国土整治工作，同时配合“十年减灾”活动，实施滑坡泥石流整治规划，编制地震危险区划图，加强对气象灾害的基础研究，特别是干旱基本规律研究和预测，提高减灾效果。环境保护问题也不容忽视，总体规划以较大的篇幅分析了环境污染现状及趋势，提出了近期及远期的治理目标以及治理措施，力图达到环境保护与经济社会协调发展。

（七）综合开发的重点地区：根据全省国土开发整治的阶段目标和总体布局，选择了对全省和全国经济发展具有战略意义的六个地区，作为我省本世纪内和下世纪初综合开发的重点地区。这样选择的出发点，一是符合全国国土总体规划的生产力总体布局，又结合我省黄河上游多民族经济区“一岸两翼”的布局，同时兼顾我省扶贫攻坚战的重点地区。通过这些重点地区的综合开发，加速全省产业布局的合理化，促进区域经济的进一步繁荣发展，带动全省经济的持续、稳定、协调发展。

四、规划中几个重大问题的处理说明

（一）人口问题：总体规划基期确定为1989年，由于1990年进行了全国第四次人口普查，造成人口总量的较大跳跃，1990年末人口数较1989年净增约83万人，与正常统计年份每年平均增长近30万人相比，多出50多万人，这样使人均国民收入、人均粮食占有量等受到较大影响。我们的人口预测基期为1989年，对2000年和2020年人口预测高中低方案均因第四次人口普查将造成一定的偏离，我们没有进行修正，而在人口数字增加上注明了1990年数据，进行对照。在总量控制上以人口预测模型为基础，参考省计生委的意见，并结合国家给我省的指标而最后确定的。

（二）土地资源数据及有关问题：我省土地资源统计数与省农业区划委员会1987年概查数有较大差距，如耕地面积概查数多出2000万亩，从最近土地管理局正在进行的土地详查可以看到，已完成详查地区的数据基本接近概查数，为了使土地规划有可靠的基础，既统一规划中各种指标口径，又考虑与实际情况接近，我们在规划中列出了两套数据，对今后土地利用结构调整都以概查数为基础，而规划中与其它经济指标相联系的土地方面数据，为了统一口径，均采用统计数，这些都在规划中有注明。

关于土地人口承载力计算，我们参考了北京农业大学的研究方法，结合我省实际情况，采取以光能、水资源作为指标的气候生产潜力方法预测，在保持现有耕地面积、中等投入情况下，2000年粮食总产量最高可达9000万吨，如按人均消费400公斤（达到自给水平)，可承载2250万人，而预测人口将达到2600万人，人均粮食只有346公斤，我们从实际出发，以这个指标作为本世纪末的追求目标虽然显得有点保守，但实现的难度仍然很大。

（三）科技兴省在规划中的体现问题

科学技术是生产力，根据中央“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的基本方针，如何在我省国土总体规划中体现科学兴省问题，我们做了如下处理：一是在第一章中对科技现状做了简要评价；二是在第二章目标任务和总体布局中从近期和远期两个时段中提出了发展方向和任务；三是在各产业布局与发展中，都把依靠科技的方针贯穿其中。这样既体现了科技兴省的思想，又突出了国土规划的特点。

（四）关于综合开发的重点地区的确定

由民盟中央主席费孝通和民盟中央副主席钱伟长等领导同志以及甘、宁、青三省区负责同志共同提出建立黄河上游多民族经济开发区的建设，得到了国务院和党中央领导同志的高度重视和充分肯定，加快这一地区的开发，不仅有利于缓解国家总供给和总需求的矛盾，对改善地区经济布局，支持沿海地区经济发展，带动和促进落后地区经济发展有着十分重要的意义。如何在总体规划中体现这一战略思想，我们经过认真研究认为：不再把黄河上游多民族经济开发区单独列出，而放在全省区域经济中统盘考虑。这是因为甘肃省黄河上游多民族经济区的建立，符合《全国国土总体规划纲要》（草案）的总体布局，属于全国十九个综合开发的重点地区之—以兰州为中心的黄河上游地区的一部分，“一岸两翼”中的两翼又处于国家生产力布局的二级轴线，陇海、兰新经济带上。因此，考虑到服从国家总体布局和我省区域经济发展的需要，我们把“黄上”地区分为黄河干流沿岸地区、金昌开发区、西成开发区三个部分，同时把五个实验小区突出重点，这样做，既体现了“黄上”开发的战略部署，又把它和全省区域经济的相互依存、共同促进的关系密切了起来。

由于整个规划工作都处于学习和探索的过程中，还存在很多不尽人意之处，如缺乏生产要素的综合平衡，特别是重大要素如资金、物资、能源、交通运量的平衡预测比较欠缺。规划在宏观效益的评估方面薄弱，效益是一切规划的出发点和归宿，是衡量规划可行性的一个重要因素，特别在经济效益、社会效益方面对比分析少，在产业结构变动带来的结构性效益、地区产业布局变动带来的布局效益（集聚效益）方面缺乏定量分析。在一些重大问题上研究深度不够，如产业结构合理化、地域结构调整等方面还需要深化。我们将在今后实施国土规划的过程中进行完善和补充。—258—

（甘肃省计划委员会)