汪一鸣 姜有录 论国土规划的基本指导思想时间： 2021-10-09信息来源：国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：汪一鸣 姜有录　责编：qgy

国土规划的编制和实施是实现国土开发整治目标的中心环节。从国土开发整治的根本要求和主要任务出发，明确国土规划的基本指导思想，是做好国土规划工作的重要前提。

我国的国土开发整治，从长远来看，主要任务有三个方面，一是要使国土逐步得到充分利用和空间上得到普遍发展；二是要正确处理经济和社会发展与人口、资源、环境的关系，促进国民经济和社会的稳定、持续、协调地发展；三是建立生产发展、生态良好、生活舒适和城乡协调的国土环境。由此，根据我们的实践体会，国土规划的基本指导思想应包括以下三方面：

一、高度重视并正确处理人地关系，实现区域人地系统的整体优化和持续、协调发展

人地之间存在着对立统一的、动态的、互为因果的复杂关系。过去对这种关系认识不够，没有认真地科学地处理，国土开发的主要目标往往是单纯扩大资源开发规模，片面追求经济增长速度，其结果是，区域经济系统内部各个环节(如生产、流通、消费之间，各类产业之间，城乡之间，地区之间)失调，区域人地系统（生态经济系统）内部各个环节(如经济、社会发展与人口、资源、环境之间）失调，导致系统功能不良——资源浪费，环境破坏，效益低下。

根据我国山区多、平原少，干旱半干旱区占国土面积一半，人均资源量少，农村人口占绝大部分，人口文化素质较低，经济基础薄弱，生产力布局极不平衡等国情，汲取数十年来国内外区域开发的经验教训，我们必须遵循自然规律和经济规律的客观要求，高度重视协调人地关系—人类活动与国土(自然界，国土资源）的关系，经济发展与环境保护的关系，响应联合国大会1980年3月5日向世界发出的呼吁：“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系，确保全球的持续发展”，把人类生态学（生态经济学)、地理学中的人地关系理论作为国土规划的基本指导思想，强调资源的开发利用与环境的保护治理相结合，谋求经济效益、社会效益和环境效益综合最优，促进生态经济系统实现良性循环。

具体地说，要贯彻以下几条原则：

1、人的优化是人地系统优化的前提和决定性因素。因此首先要控制人口规模、提高人口素质，推进城市化进程，合理调整人口分布和城镇居民点布局，减轻人对自然界的压力，使国土资源的开发规模、建设布局与人口的发展和布局相互协调。

2、把保护国土资源和合理开发利用国土资源作为我国长期坚持的一项基本国策。强化对自然资源的管理，实行有偿使用，在提高资源开发利用水平的过程中促进资源的合理配置的高效、综合、永续利用及有效保护，建立和完善各类资源开发利用的计划制度，走资源节约型的经济发展道路。

3、保护环境，根据区情区力有步骤地综合防治生态破坏、环境污染和自然灾害；经济发展规模与当地环境容量相互协调；经济效益与环境效益发生矛盾时，要在不牺牲全局利益、长远利益的前提下寻求解决矛盾的合理途径和替代方案。

4、对不同地域类型、不同发展阶段的区域人地系统，因地制因地制宜地确定不同的开发整治重点，选用不同的开发整治模式。

二、发挥优势，合理分工，重点开发和协调发展相结合，实现地区产业结构和空间结构合理化

国土资源综合开发与生产力合理布局是一个统一的过程，两者互为条件。因此，国土规划要协调资源的时空开发顺序与经济空间结构演化之间的关系。可以说，人类经济活动的空间组织是国土规划的核心问题，正确确定区域开发方向和重点，建立合理的区域经济结构和空间结构，是保证区域生态经济系统协调发展的关键。

大量事实和理论分析表明，由于区域所处的不同区位和不同的自然、经济、社会条件，它们的发展处于非均衡状态之中，非均衡增长始终贯串于整个经济社会发展过程，地区间存在差异、涨落是正常的、不可避免的。这就是地区经济发展不平衡的客观规律。基于这一规律，地域分工论和区位论等经济空间组织理论进一步揭示了以下几方面的客观规律：比较优势效应，规模经济效应，区域乘数效应，空间相互作用效应，等等。

比较优势效应——不同区域由于生产要素票赋比率的差异，包括劳动、资本的相对价格，自然资源供给的可能性及其价格，技术要素的差距及其价格，从而决定了各个区域在某种商品生产成本上的比较优势，这是形成地域分工的主要动力，亦即扬长避短、发挥地区优势和进行国土经济区划、确定区域发展方向的理论根据。

规模经济效应——在一定的生产力水平(生产、消费、技术、管理等水平)条件下，企业具有最佳规模，在一定范围内，随着企业规模扩大，单位产品的成本下降。这种效应可以导致同质区域间组织协议性分工。工业区、城市等地域经济综合体同样存在着规模经济效应，但集聚规模超过某一临界点时则会产生负效应，即城市规模效益理论。

区域乘数效应——区域内总是有一些经济单元（主导产业)处于支配地位，通过主导产业与其它产业（支柱产业、关联性产业、基础性产业）垂直、水平的联系（前向、后向、旁侧联系）而产生乘数效应，可以加速区域经济发展。区域乘数是区域经济结构多样化程度的线性函数，因此重点发展主导产业必须同时是创立一个经济联系和空间联系体系的完全的活动矩阵的过程，这是区域经济结构合理化的理论基础。

空间相互作用效应——区域间、城市间、城乡间存在着相互联系，其作用力大小与它们的规模（人口、经济等）呈正比，与它们间的距离成反比。增长极(增长中心）与周围地区间存在着极化效应和扩散效应，它们随距离而衰减，并在不同发展阶段形成不同的综合影响。区位论和区域科学理论、增长极理论、点轴开发理论、核心边缘理论、城市体系结构理论等均与此有关。

根据这些基础理论，国土规划在考虑资源合理配置、建设总体布局、重点开发地区、城镇布局等重大问题时，必须遵循以下原则：

1、统筹规划，合理分工，优势互补，协调发展，根据该区域在全国劳动地域分工中的地位作用，正确确定区域经济的长远发展方向。

2、采取重点开发和协调发展相结合的战略，既要突出发展主导产业，又要相应发展相关产业和建设好基础设施，既要优先开发主要据点、主要轴线和重点开发区，又要重视扶持贫困地区，带动一般地区，逐步优化地区产业结构和空间布局。

3、建设以大城市为核心、大中小结合、形成不同规模和职能分工的、多层次的合理的城镇体系；国土开发整治重大项目及其布局应争取最大的区位效益、规模效益、集聚效益、环境效益。

4、进一步深化改革、扩大开放，创造本地资源同外地资源(例如本地缺乏的资金、技术)的有效结合形式，进行联合开发，加速加大区内外人员、资金、商品、信息的流动。

三、充分运用现代系统科学的理论和方法

区域开发的现代系统理论——区域人地系统非平衡有序发展理论，是国土规划认识论基础的重要组成部分，而现代系统科学的一般理论和方法，则是国土规划的方法论基础。

现代系统科学理论包括系统论、信息论、控制论、耗散结构论、协同学、突变论等，它们提出了一系列崭新的思想和方法，并与电子计算机的发展相结合，具有很强的生命力和广阔的应用前景。

系统论把区域看作为一个巨大的系统，从整体与部分、系统与外部环境的相互联系、相互制约、相互作用的关系中考察对象，以达到最优地（或满意地）处理问题，即所谓整体性、综合性和最优性。利用信息论和控制论的理论方法，建立包括数据库、图形文字资料管理系统、机助绘图系统以及模型库、专家系统等构成的国土资源和环境信息系统，以大量反映客观实际的国土信息的收集、整理、存储、更新和应用的基础，以科学化的思维方式和现代化的工具手段相结合为保证，充分发挥信息系统的动态模拟、空间分析、综合评价、预测预报、优化决策、组织调控和跟踪反馈等各种功能，把区域开发的调查、研究、规划、管理建立在现代化信息系统的理论和技术基础上，将大大提高国土规划研究的水平。

耗散结构论、协同学、突变论等理论对区域人地系统的研究表明，区域发展往往同时受必然性和或然性(随机性）因素的综合影响，前者如地理区位、自然条件、经济基础、发展阶段、社会制度、人口素质、观念形态等，它们的继承性、连续性是产生动力学过程的主要原因；后者如自然灾害、政治动荡、战争爆发、国际形势剧变等突发性因素，以及经济系统中个体特性与整体共性的差异，经济系统与周围环境的差异，它们是产生随机过程的主要原因；一个系统从量变到质变、由无序到有序转变的临界点上，总是有一些序参量起着支配作用；系统的变化也离不开系统与外界物质能量交换的速率和规模的变化。区域系统间和系统内部发展的不平衡是不可避免的，但是在一定条件下，通过各子系统在必然力和随机力的非线性作用下的互相协同和合作，即自组织作用，形成稳定的有序结构，或通过适当的人为调控，不断提高系统的有序性、协调性，从而使区域发展水平由低级向高级演化。

要充分发挥系统分析和系统综合两种基本研究方法在国土规划中的作用，通过建立各种模型，对区域系统进行识别、分析、模拟、预测和规划。注意在定性分析基础上，根据问题性质、要求精度和数据条件选用合适的数学方法，注意对同一间题采用多种方法进行研究，通过比较、检验最后选定置信度较高的方案，总结不同模型方法在不同条件下的适用性。

由于区域系统是一个开放的复杂巨系统，系统中包含着较多不确定性因素，所以单纯依靠某一种方法（譬如系统动力学或自组织理论)都不能有效地解决问题，有必要运用钱学森提出的从定性到定量的综合集成方法，即科学理论和人的经验知识相结合，多学科结合，宏观研究和微观研究结合，并将专家群体、数据和各种信息与计算机技术有机结合起来，才能把复杂系统的研究推向一个新的阶段。-265-

(宁夏回族自治区计划委员会)