刘安华：对大城市国土规划的几点认识时间： 2021-10-09信息来源：国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：刘安华　责编：qgy

随着社会经济的迅猛发展，人口、资源、环境与经济发展之间的矛盾日益突出，严重的威胁着社会生产和人民生活。然而，正确处理好经济发展与人口、资源、环境的关系，使其达到社会效益、经济效益、生态效益的统一，在发展经济的同时，致力于改善生活、生产环境，促进生态的良性循环，造福于子孙后代，已成为一项十分重要而紧迫的任务。几年来，我们按照党和国家有关国土工作的方针、政策，开展了资源综合调查，国土开发利用研究，资源开发利用的计划管理，编制国土总体规划等一系列国土工作。就我们工作实践，谈谈对大城市国土规划的几点认识。

一、 大城市国土规划的性质和特点

大城市国土规划是以城市为中心，包括所辖区内的城镇和乡村地域空间范围，以国土综合开发利用、生产力合理布局、资源优化配置、环境综合整治为主要内容的区域性规划，属于长远规划范畴。国土规划是根据一个城市社会经济发展的总的战略方向和目标，以及规划区内的自然、经济、社会、科学技术等条件，按规定程序制定的国土开发整治及生产力布局的总体设计蓝图，具有强烈的战略性、综合性和地域性。

（一）国土规划的战略性：国土规划提出的问题及研究的内容是围绕社会、经济发展战略而展开的。它依据一个地区、一个城市未来发展的总的设想和目标，面对区域内国土开发利用、经济发展基础，提出地区生产力布局框架（如开发轴线，开发带，国土开发整治重点地区等），资源开发利用规模，城镇建设及总体摆布，人口及城市化，环境保护及生态建设，重大的能源、水源、交通等工程建设的重大问题和对策。这些问题对城市的发展影响很大，均是关系到国民经济发展的重大的带有全局性或决定性的问题。因此，对这些问题的研究必须从长远的、宏观的、全局的角度出发，从战略的高度统筹兼顾、全面安排，不仅要考虑国土资源的整体性、有限性、变动性和多用性，而且还要在国土的开发利用，治理保护中按照自然规律和经济规律有序的进行和展开。

（二）国土规划的综合性：是指国土规划具有多目标、多因素、多层次、多效益、综合统一的属性。国土规划的内容和范围，决定了它具有综合性的特点。首先，国土规划既要考虑开发利用，又要考虑治理保护，重点可以有所侧重，但不可偏弃一方。由于此规划是多目标的，一项国土开发整治的重大措施，如大江大河治理、区域开发等，涉及自然、经济、技术、社会各种因素，它对不同的经济部门和地区之间利弊得失很难取得一致。因此，必须在全局利益下，进行综合分析，综合平衡，正确处理各方面的关系，以取得最佳的经济效益、社会效益和生态效益。其次，不同地区或城市地域大小不同，城市性质各异，资源赋存程度不同，国家赋予的历史使命和所处地位也不相同，需要解决的矛盾也不尽一致。因此，在国土规划中应把自身置于国家或一个省、一个地区之中，使其成为一个整体，从国家或地区的整体利益出发，协助各方面的要求，从综合的角度对国土进行考察、规划、开发、利用、治理、保护以至经济论证和评估。第三，由于国土规划内容丰富，范围广泛，涉及各个部门、各个学科。因此，完成这项工作，需要多部门、各学科之间协同作战、密切配合，在国土开发整治的指导思想和目标控制下，发挥各自的积极作用。使各部门之间的要求与国土开发整治的总目标相一致。第四，国土规划所研究的资源开发利用是以合理开发利用城市管辖范围内的自然资源、社会经济资源或外域供给的各类资源为主要目标，作为城市特别是大城市多数具有几十年、上百年或更长的历史，开发历史较早，资源的利用程度较高，现存的后备资源不足。因此，一个城市对其周围资源的开发利用必须进行合理的、科学的综合利用，在国土规划中研究资源的综合开发问题，以确定最佳的开发利用途径，以最小的资源投入，获取最大的经济效益。

（三）国土规划的地域性：指国土规划的地区差异性，地域性是一个地区或城市区别于另一个地区或城市的本质特征。国土规划离不开特定的地区，任何国土资源的分布，都与地区联系在一起，各种国土资源均受到地域分异规律的制约，资源的地域分异规律决定了国土规划的地域性。从南到北，从西到东不同的地区、不同的城市，自然条件、自然资源、社会经济条件各异，地区差异较大。因此国土规划要从各地区的特点出发，运用区域分析和比较的方法，研究地区之间的自然、经济、社会、历史的联系和差异在坚持从全局利益出发的前题下，同时承认地区差异因地制宜，发挥地区优势，促进地区分工协作。

大城市国土规划除普遍存在上述三个基本特性外，还具有三个明显特点，即区位性、区域间的互补性及地区间协调发展的一致性。

区位性。一个地区或城市在全国、全省或一个地区乃至世界所处的经济区位是不容忽视的，除其固有的经济、技术条件、资源的丰歉程度，在某种意义上讲，区位条件的优劣，决定了一个城市或地区的发展。因此，在国土规划中既要考虑资源分布的地域性，也要研究和分析城市自身所处的区位条件、区位优势。就沈阳而言，从国际上看，沈阳地处东北亚地区的中心地带，是东北亚地区经齐、政治、文化生活中最重要的中心城市之一，不仅是我国东北地区最大的交通枢纽、东北出海入关的必经之地，也是联接朝鲜半岛、蒙古、俄罗斯的西伯利亚、远东地区的重要交通枢纽；从全国总体布局看，沈阳处于辽东半岛开放区，东部沿海地带一级开发轴线的边缘和哈大铁路二级开发轴线上；从东北经济区看，沈阳处于松辽平原的南部，前有大连、营口等港口，背靠吉林、黑龙江两省，西邻内蒙古自治区，经济腹地深厚，按照从东部沿海向西部内陆呈梯次开放的战略构想，距沿海仅二、三百公里的沈阳，又是东北地区对外开放的前沿；从辽中南经济区看，以沈阳为中心，在半径不足百公里的范围内分布着鞍山、抚顺、本溪、辽阳、铁岭等各具特色的大中城市，形成了以沈阳为中心的重工业城市群一辽宁中部城市群。构成了群体优势，这种优势与大连、营口、丹东等沿海港口城市优势结合起来，形成了辽中南地区的整体优势。优越的区位条件使沈阳同时兼有对外开放的前沿和经济腹地的双重角色。由于这种优越的地理位置，使沈阳从过去到今天历来是东北地区最大的物资集散地、贸易中心、金融中心和对外通商的口岸。这种区位优势加之雄厚的技术、社会、经济条件决定了沈阳将成为全国现代化提供技术装备的先导城市和东北亚地区经济发达的国际化城市。因此，一个城市所处的区位条件，在一定程度上也决定了国土开发整治的方向、重点及国土开发整治规模。

区域间的互补性。城市是一个开放系统，它与外界有着千丝万缕的联系，随着改革开放的不断深化，这种联系将不断增强，开放度不断提高。一个城市，由于受其自然环境和经济社会发展程度的影响，以及在全国的经济布局中所处的地位和作用，在经济生活中所需要的原材料、能源、技术装备、人才、消费市场的需求等不可能完全自我解决、自给自足，仍需要外域的调入及交流。区域内创造的社会财富也需要输出，以支援外域。就沈阳而言，作为全国重要的以加工工业为主体的工业城市，主要原材料、能源的供应，产品的消费，市场的扩大都必须依赖全国、东北及辽宁广大地区。同时沈阳也在不断的为全国各地经济建设提供优良的技术装备、先进的技术、优秀的人才及热情的服务。由于空间区位之间的差异及经济辐射与吸收，客观上形成了区域之间的互补性。因此，大城市国土规划中这种互补性对地区的国土开发利用也具有较大的影响。

协调发展的一致性。主要体现在两方面，一是国土规划对于一个城市而言是一个完整的区域规划，对于全国、全省或一个地区仅是一个局部，是全国、全省国土规划的基础及其具体体现。因此，一个城市的国土规划必需服从和服务于全国和全省的国土规划，原则上应保持一致，保证全国及全省国土规划的实施，以取得协调发展，缩小区域间差别。二是与周边城市协调一致、共同发展。就辽宁中部城市群而言，沈阳、鞍山、抚顺、本溪、辽阳等城市以资源与区位条件为媒介，在长期的历史发展过程中已经建立了广泛的经济联系。在国土开发整治、能源及交通通讯建设、辽河、浑河治里、水资源利用、环境保护与污染防治、旅游资源开发、城乡市场开放以及科技信息交流等方面，都具有十分密切的共同利益。因此，在国土规划和实施中，沈阳作为城市群中的中心城市应采取共同发展、协调一致的原则，在原有资源开发利用的有关横向联合及合理的地域分工基础上，进一步明确、充实、完善经济协作及劳动地域分工，形成合理的地区生产力布局，使辽宁中部城市群国土开发整治进入更大的经济活动上来，实现国土开发整治区域化。

二、开展大城市国土规划的必要性

建国四十多年来，我国的经济水平、人民生活、城市建设及各项社会事业都得到了发展和提高。但是，由于缺乏完整和统一的空间生产力布局和国土开发整治规划作指导，在资源开发利用、人口控制、环境保护和经济发展之间仍存在不协调问题，人口过快增长，耕地急剧减少，后备资源严重不足，环境污染严重等问题虽有所治理和改善，但没有很好解决，在不同程度上制约着经济发展。因而，国土开发整治面临的任务十分繁重，在今后较长的时间内摘好国土开发、生产力空间布局，进一步协调人口、资源、环境与经济发展之间的关系，对一个城市的发展具有重要的战略意义。因此，通过开展国土规划，对国土资源综合开发、整治和生产力总体布局，城镇体系建设，交通通道建设，重点地区开发整治提出一个框架式的蓝图，明确一个城市或地区国土开发整治方向、目标、原则、重点和任务，指导各部门进行国土开发整治，并约束地域范围内资源开发利用规模和生产建设布局。从宏观上加强对国土开发、利用、保护、管理的指导、为社会经济发展提供依据，创造条件，促进经济建设和社会事业的不断发展，促进经济效益、社会效益、生态环境效益的不断提高，为子孙后代创造一个良好的生存和发展
条件是十分必要的。

三、大城市国土规划的主要内容

国土规划可分为国土综合规划、专题国土规划及区域国土规划。涉及大量而复杂的自然、经济、社会因素，而不同的城市国土开发整治的方向、任务、重点不同。因此，赋予国土规划的内容也不尽一致，但国土规划的根本目的是一致的。作为一个完整而系统的国土规划其基本内容应包括，对国土基础背景和国土资源的基本评价和综合分析；确定地区资源开发的规模和地区经济发展方向；确定合理的生产力布局形式，实现优化配置，建立协调的地区经济结构；统一安排能源、水源和交通等重大基础设施建设；确定人口与城市化水平、城镇建设布局；生态环境的保护和国土整治；明确区域之间的经济关系和分工协作；提出国土开发整治及区域生产力布局应采取的主要政策、措施和关系国民经济长期发展的重大国土开发整治项目。我们根据沈阳的客观实际，对国土开发利用进行了系统的分析、研究，从七个方面提出了全市国土开发、整治的基本蓝图。一是在区域开发布局方面，根据中心城市吸收、辐射能力强等特点及区位优势和生产力发展的客观需要，提出中心圈、近郊圈、远郊圈的经济圈层配置，沿主、副轴线发展，构成生产力布局的基本框架，选择了七个不同形式、不同内容的重点开发、整治地区，从点、线、面三个层次形成国土开发、生产力布局结构；二是在生产发展和布局上，重点对关系国计民生的农业、能源、交通运输等重要基础产业提出发展方向、重点和布局；三是在国土整治和生态环境保护方面，提出洪涝灾害、地质灾害、水土流失、土地沙化、盐碱化、“三废”污染以及其它自然灾害的防治任务和措施；四是确定土地、水、矿产、旅游等国土资源的开发规模和开发时序，展出资源供需平衡对策及解决途径；五是对人口区域分布和社会劳动力就业，城市化，城镇总体布局及中心城市建设等问题提出对策和措施；六是提出国土开发整治及区域生产力布局应采取的重大国土开发整治项目；七是提出国土综合开发规划实施的政策及措施，如资源合理利用与保护政策，投资倾斜政策，辽宁中部城市群国土开发整治协调政策等。

四、国土规划应注意的问题

国土规划是国民经济与社会发展计划体系的重要组成部分，但是国土规划与社会经济中长期发展规划存在着一定的区别。因此，在国土规划中应注意下面几个问题：

（一）正确处理和协调国土规划与国民经济中长期计划的关系。国土规划主要是确定一个地区、一个城市自然资源和自然条件以及与之相关的经济资源、社会资源的合理开发利用的空间战略布局规划，属国民经济计划体系中的指导性计划。而国民经济中长期计划要求确定国民经济发展速度、规模、各种比例关系、综合平衡各项技术经济和社会事业发展指标，着重经济发展的时间顺序，对国民经济的发展起到宏观控制和微观调解的双重作用，虽属指导性计划，但具有很强的指令性作用。国民经济中长期计划以提高社会的经济效益为主，往往忽视自然资源及其条件的要求，特别像沈阳这样的工业高度集中的城市或地区，人口过于集中、资源短缺，环境质量较差，严重影响地区经济的发展，要改善这种状况，就必须使国民经济中长期计划受到国土规划的约束，并以其为依据，寻求合理开发利用资源的途径。

国土规划虽涉及重大的建设项目的可行性研究，但是这些项目的建设方案、计划安排等应在国民经济中长期计划中去确定。因此，国土规划的内容和重大项目必须由中长期计划付诸实施。

中长期计划侧重于产业之间的关系分析，而国土规划侧重分析区域之间的块块关系。以往一个城市或地区安排建设项目，都是分别审定，缺乏区域综合发展的统一规划，往往造成重点不突出，布局混乱，资源、能源配置不合理等问题。因此，只有条块结合，通盘考虑，全局部署，才能协调发展。

国土规划强调空间性，没有明确的时间期限，弹性大，指标体系较粗放、模糊，以定性与定向为主，定量与定位为辅。而国民经济中长期计划强调时间性，弹性小，多限于经济、社会方面，但具体指标较细致、精确，以定量与定位为主。

由于国土规划与国民经济中长期计划的目的、出发点和编制内容不同，在实施过程中，为了达到最佳经济效益，中长期计划所确定的目标很可能出现不符合国土规划的要求。如果不注意资源浪费，布局混乱，环境污染等一系列问题，必然要打破生态、经济、社会三大系统之间的动态平衡。为避免这些现象，必须通过增强国土规划对中长期计划的协调能力，在国土开发方向上、政策上引导国民经济中长期计划，使其尽可能地符合国土规划的要求，发挥国土规划的宏观指导作用。

我国大城市国土规划工作起步较晚，在目前计划体制不断深化改革的情况下与国民经济中长期规划(如“八五”计划及十年规划)同期进行，如何把国土规划与五年计划及十年规划有机的结合起来，形成符合我国国情和地方特色的国土规划体系，通过几年来的工作实践，我们认为，国土资源的开发利用和治理保护与社会经济发展息息相关，紧密相连。国土资源的开发利用是为经济建设服务的，而五年计划（如“八五”计划，尤其是十年发展规划是今后一定时期内经济建设、社会发展的总纲。是确定国土开发整治规模、开发时序、开发重点的依据。因此，在编制国土规划时要注意与十年发展规划相结合，按照今后经济发展目标，确定国土开发整治方向，据此提出国土规划的近期目标，以及开发整治重点、任务和实现经济发展目标的资源保证程度，为经济建设提供必要的资源保证和建设环境。同时，根据资源开发程度及经济发展战略，确定远期国土开发整治目标。

（二）在国土规划中要把人口、资源、环境与经济增长作为主线，贯穿于规划始终。在规划内容上重点突出与经济发展密切相关的资源、环境和生产力的空间布局，在规划目标上侧重资源的开发利用、人口控制、环境保护、自然灾害防治及生产力布局的空间形式以及选择国土综合开发整治地区，对不同地区提出不同的发展方向，发展重点和不同的政策。

（三）规划指标的选择和确定。国土规划不同于国民经济社会发展计划，它具有较强的地域性和空间性，着眼于产业的空间布局，资源的优化配置和组合与环境保护，没有明确的时间期限。因此，应选择资源开发与控制指标；环境整治及自然灾害防治指标；人口控制及城镇体系建设，城镇化水平等相对稳定的重要内容作为国土规划的主要指标。这些指标对于国土开发整治均有重要意义，而且也直接影响国民经济和社会发展。指标的确定应根据经济设、社会发展需要和资源的保证程度测算以及各经济部门对资源的需求预测，经综合分析、平衡而确定。-276-

（沈阳市计划经济委员会)