崔德源:关于大城市国土规划的几个问题时间： 2022-02-06信息来源：国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月 作者：崔德源 责编：qgy
国土开发整治的基本任务是要协调好经济发展与人口、资源、环境的关系，促进国民经济持续、稳定、协调地发展。因此，我们开展国土工作，特别是大城市地区的国土规划工作，要从政策上协调和处理好国土规划与经济发展战略、城市总体规划、中长期国民经济计划的关系，认清大城市国土规划的范围、特征，掌握大城市国土规划编制的方法，以使国土规划更具科学性和可操作性。我们开展武汉市国土规划工作的实践中，对这些问题进行了初步的探索和研究。
一、大城市地区国土规划的性质和地位
国土工作是一项综合性很强、涉及面很广的工作。在国家计委和湖北省计委的指导下，武汉市于1987年成立国土工作机构，在市有关部门、大专院校和科研单位的共同努力下，已完成武汉地域国土资源汇编与综合评价工作，完成武汉地域国土规划纲要与15个专题规划、行业规划和4个县域规划，并在此基础上完成《武汉地域国土总体规划》的编制工作。
五年多的国土工作实践使我们认识到：大城市的国土工作，主要是对地城国土资源的考察、开发、利用、治理、保护以及为此目的而进行的国土规划、国土立法、国土管理等项工作。而国土规划的编制则是大城市国土工作的中心环节和重要内容。
国土规划是一个国家或地区经济和社会发展到一定程度、一定阶段的客观要求。城市，特别是大城市，在商品经济条件下是生产力最集中、商品化程度最高的地方；是全国或一定区域经济发展的重心和极核，它不但是工业的中心，而且是流通中心、交通中心、金融中心、科技教育中心、信息中心等，具有多种功能；它以自己强大的辐射力、吸引力和综合服务能力，与周围地区建立起广泛的经济联系，成为区域性、全国性乃至世界性的经济中心；它是一个国家经济实力的综合体现。大城市的这种客观地位和作用，对我们把握大城市地区国土规划的性质具有重要意义。一般来说，大城市地区的国土综合开发规划是该地区的高层次规划。它是以大城市为中心，以资源合理配置为重要内容，对国土资源的综合开发、生产力总体布局和生态环境的综合整治而进行的战略性部署。它是国民经济和社会发展计划体系的重要组成部分。它具有鲜明的战略性、综合性和地域性的特点。
战略性是指在大城市地区国土综合规划应从宏观角度，对大城市地区的国土资源综合开发、生产力总体布局和生态环境的综合整治等关系大城市地区国民经济和社会发展中的带全局性、长远性的重大问题，按照自然规律和经济规律，进行超前性的全面的总体部署，以期取得较好的经济效益、社会效益和生态效益，发挥大城市在全国或一定区域经济发展中的极核作用。
综合性是指大城市地区国土综合开发规划的内容和范围涉及国民经济各个部门，具有多因素、多层次、多目标的属性，需要以整个城市、整个国家的总体利益出发，从综合的角度进行统筹考虑，综合平衡，以处理好大城市经济与人口、资源、环境协调发展的问题。
地域性是指大城市地区国土综合开发规划具有鲜明的城市地域特点。由于大城市，特别是百万人口以上的大城市一般都是全国或一定区域的经济发展重心，因此，大城市地区国土规划除了顾及大城市的共性特点和个性特点、把大城市自身作为规划的重点外，还应考虑大城市与更大区域、与全国的经济社会发展相协调的关系问题，在规划中可适当超越行政区界限，从大城市所在的经济区域角度来确定大城市国土开发整治的总体格局和发展方向，选择重点发展轴线和开发建设区域，提出创造大城市经济社会发展的空间环境条件和战略决策，发挥大城市多功能作用，促进区域的生产力配置、人口配置、城镇体系、基础设施安排朝合理化方向发展。
显然，大城市地区国土综合开发规划是该地区高层次的综合性规划，是大城市经济社会发展战略的继续和具体化，它具有权威性和指导性。随着商品经济的不断发展，大城市在所处的区域以至全国经济社会发展中的增长极作用日益突出，其国土规划的地位日趋重要。
二、武汉市国土规划的特征
武汉市的国土工作经历了组织准备、资源调查评价、专题规划和总体规划编制几个阶段。到目前为止，已完成了武汉地域国土资源汇编与综合评价；武汉地域国土规划纲要；15个专题规划和行业规划与4个县域的国土规划及武汉地域国土总体规划的编制。由于大城市地域与其他类型地域相比，在空间发展及国土资源方面，它所具有的高度集聚性、发展梯度性、以人为中心、高效率、区位优势显著等特点，使得大城市地域国土开发整治规划除了与其他类型区域的规划具有一致性(如综合性、宏观性、系统性等)外，还具有其特有的特征。从武汉市的国土规划来看，是否可以归纳这样几个特征：
（一）立足城市，着眼区域。大城市国土规划不能就城市论城市，而应从发挥中心城市多功能作用出发，更着重考虑大城市在其所处的较大的经济或自然的区域中所发挥的辐射作用或增长极作用，更着重考虑大城市与区域形成“城市一区域”国土开发综合体。就武汉来说，既要以武汉8400平方公里范围为主，重点编制此范围内国土开发整治规划，又要从武汉市在全国经济网络中所处的中心枢纽位置以及它与周围中、小城市及地区的联系来考察、研究武汉地域国土规划的有关问题。这样，我们就清楚地认识到武汉的地位与特点，从而在国土规划的编制过程中始终贯穿“从区域着眼，从城市入手”这一规划思路。正是由于采用“城市一区域”国土开发综合体这一模式，使我们树立了武汉经济区(范围与长江中游沿岸地区相吻合）国土综合开发的区域观念，从而确立了武汉地域国土开发“以武汉为中心、以长江为主轴线、按点一轴一圈扩展方式有序地展开武汉地域的国土开发和产业布局”这一总体构想。因此，我们在国土规划编制中花了较大气力考虑以武汉为中心，以长江开发为一级轴线，以京广线、汉江为二极轴线，按点、线、面扩展方式带动整个地域的全面综合开发；冲破行政区界限，强化中心城市(武汉）的功能，协调长江中游地区国土开发整治中的主要矛盾。因此，武汉地域国土开发整治主要以武汉为中心，利用长江、汉江丰富的水资源和航运优势在沿江或交通干线有计划地布局耗水多、运量大、耗能高的项目，形成以武汉为中心的长江中游地区放射状工业一城镇走廊。
（二）以优化城市生产、生活、生态为中心更着重人、科技在国土开发整治中的作用。人的集聚是城市最基本的特征，同时，它也是时代经济、科技、文化发展的焦点。可以说，人的因素是城市地域的第一国土资源，科技则是现代城市发展及国土开发的基本动力。武汉地区占全湖北省土地面积仅4.5%，人口则占12.4%，工业总产值占31.4%，高等学校占55.56%，自然科学科技人员占39.22%。因此，城市地域国土开发整治规划应以“人一生活一生产一生态”为主线，以发展经济、提高人民生活水平为主要目的，以改善布局为基本手段，使生活、生产、生态三者之间相协调。
（三）以优化城市生态、治理城市病为重要目标，克服限制因素，使城市朝着良性循环方向发展。由于人口、工业、交通、流通等经济活动的高度密集，使得郊区城市化加速，城市交通紧张、住房拥挤，同时，用水、用电、用煤、用地等日益增大，需求量远远超过供应量；城市活动输出的“三废”物质，无论在数量上或密度以及污染程度上等均日趋增大，再加上自然环境本身存在一些灾害，如洪涝、高温火炉气候等，使得城市生态系统的稳定性较弱。显然，城市地域国土开发整治规划的一个重要内容就是城市生态的优化和城市病治理。
为了解决城市恶性膨胀的城市病问题，改变城市在空间上仍以机械性、摊面饼式发展为主、加剧城市生态恶化的局面，武汉地域国土规划的一个重要内容就是确定城市空间发展政策，即武汉的空间发展应以长江为主轴线，向南、向北拓展推进，形成沿长江舒展开来的、有机松散的、条带状组团式城市格局。
（四）制定圈层综合开发计划，使城市国土开发整治在空间上形成有序的梯度扩展格局。城市，特别是大城市作为区域的经济中心，它的辐射、扩散、吸引功能随着空间距离的加大而减弱，从而形成了以城市为中心，向外梯度扩展的有序圈层格局。武汉周围地区以盆地状的地理环境、向心状的水系及陆上交通，使武汉地区的经济圈层布局格外明显，农业、工业、人口、交通、流通、城镇、科技等发展无不打上圈层布局的烙印。因此，武汉地域国土规划的编制中，始终注意顺应这一规律并力图制定出圈层综合开发计划，使城市国土开发整治在空间上形成有序的梯度扩展格局。
三、理顺大城市国土规划与城市经济社会发展战略、城市总体规划、国民经济中长期计划的关系
（一）大城市地区国土规划与城市经济社会发展战略的关系。大城市地区国土规划与城市经济社会发展战略是两项紧密联系而又有区别的工作。其共同之处是：1、二者皆从市情出发，依据马克思主义经济学的基本原理，提出具有战略性、综合性的谋划和方案；2、二者的基本功能都在于体现党在一定时期关于经济工作的大政方略，指导经济发展，为促进社会生产力的发展服务；3、从工作的侧重点来看，二者皆谋求最大的经济效益和社会效益、生态效益。
它们的差别是：1、经济社会发展战略是大城市经济社会发展的总目标和发展方向，对国土规划具有指导作用。经济社会发展战略着重解决宏观决策方面的问题，它的职能主要是规定大城市地区在较长时期的战略思想、战略目标、战略途径，从宏观的角度提出中长期的定性定量的目标、重大方针和措施，以求得经济社会协调发展，优化整体效益。国土规划是国土开发整治的科学规划，核心问题是生产力合理布局，着重从空间上勾画出国民经济和社会发展远景蓝图，目的是为了谋求经济建设与人口、资源、环境之间的协调发展。2、二者侧重点不同。国土规划侧重点在处理人与自然的关系上，强调开发利用和治理保护相结合，并注重经济效益、社会效益和生态效益相结合。经济社会发展战略涉及经济发展中所有带有全局性、长远性和根本性的问题，通盘考虑两个结合，即经济社会发展与科学技术进步相结合，物质文明建设与精神文明建设相结合。3、二者实施法定化程序不同。发展战略通过党代会、人代会使它法定化，作为党在一定时期的主要任务去组织实施。国土规划须经规定程序批准才付诸实施。如省、自治区、直辖市和计划单列市的国土规划需由国务院批准。从某种意义上说，国土规划是带有计划性质的发展战略，而发展战略是带有全局性质的计划纲领。
（二）大城市地区国土规划与城市总体规划的关系。二者是相辅相成、相互补充的关系，是不能相互替代的。1、城市总体规划是国土规划的专项计划，国土规划为城市总体规划提供依据，两者必须相协调，不可相矛盾。2、城市总体规划与国土规划的地域范围不尽相同，侧重点也不相同。城市总体规划重于市区和近郊区的土地利用及空间布局，国土规划涉及整个市域范围并考虑相关区域的空间关系，注重本身的区位优势和城市的集聚、辐射作用，创造大城市生存与发展的基础和条件。3、大城市地区国土规划的内容，比城市总体规划的内容更丰富。城市总体规划是根据城市经济社会发展的要求，在研究城市密度的前提下，提出城市空间布局和城市形态的总体设计，其主要任务是从城市形态设计上具体落实国土规划、中长期计划提出的城市发展要求，较多地考虑技术性因素。国土规划则是从产业结构、地区分工等更深的层次，来正确处理城市经济社会的重大关系，侧重考虑发挥地区经济的优势和国土资源的合理配置。
（三）大城市地区国土规划与国民经济中长期计划的关系。两者有密切的联系，又有明显的区别。1、二者都具有战略性和综合性的特点，都是计划体系中不可分割的组成部分。国土规划划属于长远规划，在区域经济发展和基础产业、基础设施等长远性问题上，为国民经济计划提供决策依据；国土规划提出的任务和重大工程项目，必须与中长期计划相衔接，通过五年计划和年度计划付诸实施。2、二者的边界不同，国土规划可按行政区编制，也可按经济区、自然区编制，而国民经济和社会发展中长期计划一般都是按行业或行政区编制。3、国土规划的主要内容是重要资源的开发，基础产业和基础设施的建设布局，人口配置和城镇布局以及环境的综合治理保护；而长期计划主要是提出远景设想，确定计划期内的经济和社会发展目标、速度、规模、比例、指标和重大项目。4、二者都考虑自然规律和自然条件，中长期计划则更多地考虑经济规律和经济条件。5、规划任务不同。国土规划是从国土开发、利用、治理、保护的角度，来处理大城市的有关生产建设活动同资源、环境之间的协调关系，以优化经济社会和生态的综合效益；中长期计划是通过对人力、物力和财力，以及生产和建设的综合平衡，并辅以市场调节的手段，保证国民经济按比例地协调发展。6、国土规划注重空间约束，时间要求弹性大，指标体系庞大、广泛，但以定性、定向与定位为主，定量为辅，注重从空间上有效地调控有关生产建设活动；而中长期计划强调时间约束，指标较具体、精确，以定时、定量为主，定位为辅，注重从时间上有效地调控各项生产建设活动。7、国土规划一般不涉及积累、消费、财政、信贷、金融、物价等内容，而是以合理利用国土资源为出发点，以区域生产力合理布局为中心内容；而中长期计划则几乎覆盖经济、社会的各个领域。
（四）大城市国土规划、城市经济社会发展战略、城市总体规划、国民经济中长期计划的相互关系。从理论上讲，这四项工作是密切相关、相辅相成的。大城市地区国土规划以经济社会发展战略为依据并在有关方面具体化，是城市经济社会发展战略和城市国民经济计划的接口，从编制时序上看，经济社会发展战略在先，国土规划、城市总体规划居中，国民经济计划在后。从功能作用来看，城市国土规划可以为城市总体规划、国民经济计划提供基础、依据和指导，建立共同语言的“媒介”，尤其是国土开发整治的方案、政策、法规，对后者具有一定的约束力。从性质上看，除经济社会发展战略具有宏观性、战略性，对后三者均具有指导和约束作用外，城市国土规划也具有宏观性、长远性、战略性、综合性，它是地域内资源开发、经济发展、生产力布局的总体开发框架方案，是实施经济社会发展战略的宏观构想，因此，它可指导城市总体规划、国民经济中长期计划和年度计划，这后两者在一定程度上可以说是具体的实施方案。
当前，在发展社会主义市场经济，转变计委职能的过程中，我们更应进一步确立国土规划的地位和作用，切实搞好生产力布局，搞好国民经济和社会发展的综合平衡。并相应制定有关法规，将上述四项工作的关系加以确定，使这四项工作更加法制化、体系化。
崔德源：武汉市计划委员会