李雁鸿 郝恩河：适应改革开放，搞好国土规划时间： 2022-02-06信息来源：国家计划委员会国土规划研究所 1993年7月　作者：李雁鸿 郝恩河　责编：qgy

  广州市是地处改革开放前沿的华南中心大城市，十三年来，广州市的经济建设和社会事业得到迅速发展，1991年全市户籍人口600万人，全市总面积7434.4平方公里，耕地247万亩，国内生产总值386.8亿元，国民收入263.8亿元，人均国内生产总值6464元，工业总产值491.21亿元，农村社会总产值144.5亿元，社会商品零售总额177亿元，外贸出口商品总值18.4亿美元，当年实际利用外资额3.8亿美元。随着经济的迅速发展和人口的增长，我们认识到，要适应改革开放的形势，必须重视国土工作，努力搞好国土规划。现将我市两年多来编制国土规划的主要做法和体会介绍如下：

一、提高认识，重视国土规划工作

计划部门已编制传统的国民经济和社会发展五年计划和年度计划，还要不要再编制国土规划?我们的答复是肯定的。在实践中我们认为：国土规划是国土工作的关键，国土规划是一个国家和地区高层次、长期的区域性战略规划，是计划体系的重要组成部分，是对地区资源开发利用、生产力合理布局、环境整治的总体部署，是编制和协调各项中长期计划和专项规划的重要基础和依据。编制国土规划，对于从宏观上更科学地指导经济社会发展，充分发挥地区优势，协调经济与人口、资源、生产力布局与环境的关系，促进地区经济的综合发展，提高宏观经济效益，保持生态平衡造福子孙后代，具有极为重要的历史意义和现实意义。广州市开展国土规划工作起步较晚，应急起直追，迎头赶上。

   在认识提高，领导重视和支持的前提下，我市从1990年开始编制国土规划的工作：
      （一)市长挂帅，成立班子。1989年，市政府根据国发（1985）44号文和国家计委（1989）1198号文以及当年在武汉召开的全国国土工作会议的精神，召开常务会议专门研究关于编制我市国土规划问题，决定成立广州市国土规划办公室，归口计委负责组织编制全市国土总体规划，由常务副市长主管此项工作，拨出专款作为工作经费。
      （二）批转文件，动员部署。1990年3月市政府以穗府（1990）20号文批转市计委关于编制广州市国土总体规划工作方案的报告。同时召开了有市属有关单位和中央、省驻穗单位负责人共350人参加的编制国土规划动员大会，常务副市长作了动员，计委主管主任作了具体工作部署，有力地推动了这一工作的开展。
      （三）学习先进，广泛宣传。市国土规划办为取得经验，平稳起步，几次向国家计委国土地区司请示汇报，专程向兄弟省、市和省国土厅、大专院校请教学习。两年来，有目的、有计划地编印国土规划资料、专刊20期约10万字，对规划工作起了指导、促进作用。
     （四）组建队伍，明确任务。市国土综合规划由市国土规划办负责编制，专题规划由各委、办、局负责编制。经过市计委领导出面协调，有十九个单位成立了专题规划组，参加人员有96人，其中副局级以上干部16人。为使任务落到实处，规划任务、工作进度、工作经费等均以协议书形式固定下来。不少单位把这一工作列入重要工作日程，由主管领导任规划组长，在人员、经费上给予保证，使规划编写得到落实。
      （五)举办培训班，做好编制准备。为统一规划工作进度，我们举办了专题规划负贵人参加的国土规划培训班，请省国土规划办、市计委综合处、市规划局的专家和实际工作者讲课，参观市城市规划展览，明确规划编制的基本要求和步骤。设计准备1/20万工作底图和广州市地图，拟定调查统计表格，为编制规划打下基础。
      （六）开展国土资源调查，做好专题规划间协调。市国土规划
办会同各重点专题单位对全市8区、4县的自然、经济、社会资源和国土重点整治地区进行多次实地考察，收集了约30万字的基础资料，实际上做了国土资源汇编的前期工作。对调查出现的各种问题，先后召开发18次协调论证会，及时处理各种矛盾，保证了工作顺利进行。
      （七）总结交流经验，推动工作进展。1990年11月，我们借国家计委保定国土工作会议的东风，由市政府再次召开市的国土工作会议，由市计委主管主任传达全国国土工作会议精神，各专题总结交流经验，主管国土工作的常务副市长作了《搞好国土规划，促进经济发展》的报告，进一步作了动员和部署，推动了工作的深入开展。
      （八）充分发挥计委的作用，把好规划质量关。我市在14个专题规划基础上编制的国土综合规划，从1990年8月起，历时2年之久，七易其稿，始终坚持以计委组织编制为主的方针。工作开始时，由国土规划办会同广东省地理研究所的10位教授和专家共同做调查准备，在共同编写的规划纲要基础上，各自发挥优势分别编制综合规划草案和初稿，在市计委主管主任的指导下，以规划办为主，对两个稿子采取优势互补的办法，形成了《广州市国土综合规划》讨论稿，提交计委办公会议讨论。1991年底和1992年5月副市长兼计委主任两次主持计委办会议会审，计委领导和各处室在肯定基本框架的基础上，结合改革开放的新形势，先后提出上百条修改意见，然后在计委两位主管主任的主持下，国土办再进行修改补充，形成修改稿并对外召开四个座谈会，广泛征求意见。经过国土办与计委领导、处室、专题单位和专家学者等几个结合和经过几次反复锤炼，我市国土总体规划质量得到了逐步提高。

二、抓住特点，编制国土规划

      我市编制国土规划是与编制国民经济与社会发展十年规划和“八五”计划同时起步的，在国土规划编制过程中，如何处理与十年规划和“八五”计划的关系?我们认为：国土规划既要为全市国民经济和社会发展战略目标的实现起基础、依据、支持、服务作用，又要体现国土规划本身的特点，使两者相辅相成，相得益彰。
       在实践中，为突出国土规划本身的特点，我们是从以下几点来对国土规划和经济社会发展计划两者区别的。
      第一，在时间空间分布上的特点。两者都是为实现经济社会发展战略目标服务的，都是发展战略的延伸与具体化。都需要从时间、空间两方面作出安排。十年规划、五年计划主要从时间上作出安排，而且时间要求相对短一些；而国土规划主要从空间布局上作出安排，时间要求上相对长一点，要考虑经济与人口、资源、环境的统一；侧重于对各种自然资源的开发利用，强调遵循自然规律，发挥自然条件优势，着眼于生产力空间布局，保持生态环境平衡。如工业、农业、能源、交通等内容，主要讲空间布局，时间上是前十年、后十年的安排。
      第二，直接数量控制和间接方向控制的特点。“八五”计划是整个经济社会发展的直接数量控制，是一种行动性的计划，它的主要特点是总量控制、结构控制；而国土规划重点在资源的合理开发、利用、整治和保护，主要是从方向上、布局上的间接控制，对局部地区、部门开发建设起指导、预警、制约作用，间接作用于经济生活。如当前广州市的经济发展与人口增长、耕地减少、能源短缺、交通紧张、环境污染有很大矛盾，国土规划就要在方向上、空间布局上间接控制协调，力求解决这些问题。
      第三，行业综合和区域综合的区别。从研究问题的对象看，“八五”计划是从行业、部门入手，重点研究行业条条的优势，产业结构的合理化。宏观上可通过年度计划来实施，其可操作性较强；国土规划则以区域块块为主，强调地域结构，重视发挥区域的整体资源优势，合理配置各种资源和生产要素，求得最佳的经验、社会、生态环境效益。如广州市濒临南海、毗邻港澳，华侨众多，具有优越的自然地理区位，就可以通过充分发挥区域内的优势，大力引进外资，发展外向型经济，而本身存在的能源、矿产资源短缺等限制性因素就可以与规划区域外部相比较，寻求联合开发方式的补已不足。这样就可以扬长避短，促进本区域经济的整体发展。

第四，重大开发建设项目在深度与广度上的特点。“八五”计划安排的项目内容是广泛的，在深度上也很具体，根据需要和可能有重点研究项目的规模、时序、投资的数量来源的可行性及经济效益；而国土规划对重大项目的研究，内容上窄一些，数量上也少一些，只涉及与土地等资源承载和生产力布局有关的基础设施、基础产业及资源开发、环境等重大开发项目。如土地、水、矿、交通、能源、环保等项目，从内容深度上讲，国土规划只需指出这些项目布点区域范围、开发方向、开发规模，所列单子是粗线条、框架式的设计。如我市的国土规划第九章，只提出了重大基础设施11个项目和待研究决策的3个项目。
    总之，国土规划和经济社会发展计划的编制要注意两者的区别，突出各自的特点。但都要力求体现科学性、适用性和可操作性。

三、根据改革开放要求，丰富国土规划内容

      国家计委于1987年对编制国土规划已提出编制办法，规定了规划的任务、原则和内容，还要不要发展丰富，甚至有所突破？我们认为：根据形势的变化发展和各地的实际，尤其是根据中国改革开放的新阶段提出来的战略任务和要求，需要不断丰富国土规划的内容。在这个方面，我们在编制广州市国土总体规划中，作了如下一些探索。
    （一）适应改革开放需要，增补相关目标和任务。邓小平同志92年初在南巡讲话中，提出要广东二十年赶上亚洲“四小龙”，对此广州市委、市政府根据中央加快改革开放的精神，提出了力争用十五年赶上“四小龙”的战略目标，并做出了三十条决定，但十年规划和“八五”计划已先于国土规划在今年初由市人大通过，为此按市领导意见，我们在国土规划中，作为重要指导思想，增补了这方面的内容。
      在国土开发整治总体设想关于2000年目标中，提出了加快改革开放的步伐，对自然资源的协作开发进一步扩大，形成城乡结合，境内外结合的外向型格局，使广州成为广东省对外开放的外向型中心区域，初步具备了现代化大都市的先导形象。城乡生态环境质量与人民物质生活水平，接近亚洲中等发达国家和地区水平。2010年广州的国际地位更为强化，整体经济实力赶上亚洲中等发达国家和地区的水平，广州成为亚太地区经济、科技、商贸、金融、信息、旅游比较发达的现代化国际大都市。
      在经济结构调整方向上，在国土资源及开发条件评价中，增加了对重点发展产业支持力强的内容，在国土开发整治总体设想中增加了调整产业结构，增强经济实力的任务，提出了三次产业的调整方案和重点发展高科技轻型工业、交通运输邮电通信业、金融保险业、商品流通业、建筑与房地产业、旅游服务业等六大支柱产业的内容，较好地适应了规划未来的要求。
    （二）按改革开放目标要求，规划国土开发重点地区。国土开发的重点地区是国土规划的关键，为了抓好这个关键，我们以改革开放的目标要求为指导，对未来20年，根据广州市国土开发整治要求和建设现代化国际大都市的整体构想加快广州经济的发展，我们分两章进行规划。
      在国土开发重点地区方面，我们规划提出了四个开发潜力较大，对全市经济发展有突破带动作用的地区作为开发建设重点，即：广州东南部综合经济开发地区、白云区西北部农业综合开发地区、芳村区重点开发地区、广州东北部反贫困地区。其中广州东南部综合经济开发区，规划面积有220平方公里，划分为六个组团，“丁”字型连片开发，是未来东部大广州的后劲和希望之所在；而广州东北部原是贫困山区，为贯彻国家计委提出的“把扶贫工作和国土开发整治有机结合起来探索一条具有中国特色的反贫困路子”的精神，而规划提出了包括六个贫困镇在内的两块反贫困开发地区。这些规划设想，受到了好评。
    （三）为发挥广州大流通中心优势，增加了商业网点和外贸出口生产基地布局内容。广州是华南地区最大的商业贸易中心，1991年第三产业占国内总产值比重已超过50%，人均拥有商业网点数和就业人数均居全国十大城市之首，为体现广州城市特点，我们在生产力布局中，增加了商业网点布局，对市区、郊县的商业中心、旅游购物中心、农贸集市、专业街、批发市场等进行了网点规划，以指导其建设发展。
      为发挥广州毗邻港澳、华侨众多、贸易口岸密集，推进外向型经济发展，我们增加了外贸出口生产基地布局，分别规划了外贸系统出口基地、工贸企业集团出口生产基地布局和开发区、加工区出口生产基地建设，力求到2000年全市外贸出口总值达65亿美元，占当年国内生产总值的30%以上。
    （四）体现了大城市特点，增加老城区综合改造内容。对列为国土整治的江河治理、口门整治、自然灾害防治进行规划外，还重点对老城区综合改造进行规划，针对特大城市原有人口密度高、建筑密度高、交通道路密度高的特点，提出改造的基本设想。在规划中，我们提出了通过交通道路改造，生活区域布局调整，污染工厂搬迁，河涌整治，适当扩大公用设施和绿化用地，逐步疏散人口等综合改造措施。按照建设国际化现代化大都市的标准，改变老城区的面貌，这既符合城市现代化的进程，也丰富了国土规划的内容。  

李雁鸿  郝恩河：广州市计划委员会（广州市国土规划办公室)