第三章 统筹区域发展要求解决的主要区域发展问题（3.1）时间： 2019-11-15信息来源：中国市场出版社 2007年1月　作者：主编 陈宣庆 张可云 副主编 孙广宣 周毅仁　责编：qgy

第3章

统筹区域发展要求解决的主要区域发展问题

统筹区域发展要求解决的问题可以分为两大方面，即区域发展问题以及区域经济关系问题。本章主要分析区域发展问题。西方区域经济学家一般将区域问题分为三大类：落后病、萧条病和膨胀病。中国四大战略区域(见图3-1)都存在一定的问题，从中国目前的区域格局和未来趋势来看，统筹区域发展要求解决的主要区域发展问题包括：西部地区以及其他贫困地区的落后问题、东北地区等老工业基地的衰退和萧条问题、东部地区部分发达城市的膨胀问题以及中部六省的综合问题—地位相对下滑。

                                            图3-1  中国的四大战略区域

3.1   西部地区及其他贫困地区的落后问题

 

落后问题是西部及其他贫困地区的主要区域发展问题。西部地区是我国的落后区域。落后区域亦即欠发达区域，在发达国家，这种类型的问题区域要么公是纯农业区，要么是单一的原料供应地；在发展中国家，这种类型的问题区域主要是贫困地区，其经济发展水平十分落后。

在本书中，我们所说的西部地区在不作特殊说明情况下指的是西部大开发地区，具体范围包括陕西、甘肃、重庆、四川、贵州、云南、青海、新疆、西藏、宁夏、广西和内蒙古等12个省份。为解决西部地区的贫困和落后等问题，中央政府于1999年提出实施西部大开发战略。西部大开发战略的实施，使得西部地区的经济增长较快，人民生活水平有所提高，全国生产力布局有所改善，从而促进了西部地区的经济较快发展，维护了民族团结和边疆稳定。同时，西部地区的基础设施建设、生态与环境保护、特色优势产业发展和科技教育等社会事业方面取得了一定的进展。但是，我们在看到这些进步的同时，也要注意到西部地区的区域发展问题：落后问题依然是西部地区相当长的历史时期内存在的区域问题。

西部地区的落后问题表现在区域经济和社会的各个方面。下面从对西部地区及其他贫困地区的落后问题界定人手，分析西部地区及其他贫困地区的落后问题的现状，探究其落后的原因。

3.1.1  西部地区及其他贫困地区落后问题的界定

落后问题是区域经济的三大区域问题之一。落后问题是存在于发展中国家中的普遍现象，其所对应的发展阶段是任何一个国家都必然要经历的。

——落后问题界定

落后问题又称为“落后病”，是在任何一个国家（几个发展水平较高的弹丸小国可能除外）都有的通病。落后病的突出特点是经济、社会与技术等发展水平低，主要病症包括：人民生活水平和地方财政收入水平低、经济增长速度不高、失业率高、产业结构低度、科学教育与文化事业不发达、可持续发展能力差等①。

落后问题是一个动态的概念。由于各国的经济发展阶段和水平的不同，各个国家对落后问题的界定标准也是不同的。从这个意义上说，落后问题又是个相对的概念，针对各个国家经济发展的现状，落后问题的突出表现是相对于本国经济相对发达的区域而言的。

落后问题的典型区域是意大利的南部地区，它与发达的北部地区形成鲜明的对照。意大利南部以山地丘陵为主，历史上滥砍乱伐导致水土流失严重，农业生产条件极差。但该地以农业为主的经济结构始终没有改变。二战前后，农业部门吸收了60%的就业人口，农业收人占40%以上，农业缺乏资本投入，单位面积产量低下。南部的失业率长期高于10%。另一个突出的问题是农田水利设施长期落后。20世纪50年代之前，意大利历届政府均忽视了南部的发展。在战后恢复时期，“马歇尔计划”所提供的援助大部分都用于北方。1951年按成本计算的农业、工业和服务业总产值，北方分别占全国的64.2%、84.4%与77.1%，而南部仅为35.8%、15.6%与22.9%，参见表3-1①。

 

 

——落后区域界定

无论是在发达国家还是在发展中国家，落后区域目前主要依赖自然资源开发与初加工（农业、矿业与能源)，现有的产业从技术的角度来看比较简单，这是其基础设施不发达、劳动力水平低和社会经济与文化落后的主要原因。

落后区域包括经济结构以农业为主的区域、地理位置边远的区域、自然条件较差的区域等。这类区域不具备工业化的条件，或者说长期处于“低水平陷阱”之中，无力迈过工业化门槛而进人经济起飞阶段。其主要病症是落后，其突出特点是：经济结构落后，以农业为主，工作机会少；人民收入水平长期低下，贫困面大；地方财政收入拮据，政府无力支撑自立发展；资源利用水平很低，发展环境欠佳。绝大部分国家都有相对贫困的落后地区。例如，在经济高度发达的美国，从纽约州到密西西比州的阿巴拉契亚区域曾经是一个著名的落后地区。意大利的南部地区、加拿大的东部地区、瑞典的北部地区都是相对贫困的落后地区。中国西部地区的落后地区更为典型①。

与落后问题一样，落后区域也是动态变化的，因而也是相对性的，处于不同经济发展阶段的不同国家，其对落后区域的范围界定标准也是不同的。几乎所有的不发达区域都位于边缘区位。例如，欧盟的不发达区域包括(意大利、葡萄牙、西班牙与希腊的）地中海区域、（瑞典和芬兰的）北部区域与法国南部与东南部部分区域。中国的落后区域主要位于西部地区和各省份的边缘。

——落后区域类型

落后区域可分为两种类型，即农业区域与自然条件极端区域。在许多国家，作为落后区域的农业区域的经济结构以传统农业为主，一般处于边缘区位，如西欧的主要农业区域位于南部与西部边缘。自然条件极端区域是指自然条件较差的区域，包括极其偏远的地区、自然灾害频繁区域和高海拔山区等，如西欧的这种类型区域主要位于北部边缘②。

农业区域的落后问题是一个传统的经济发展问题，也是各个国家在经济发展过程中必然要经历和亟须解决的经济发展问题。若将农业区域作为危机区域，则自然条件极端区域只能被视为是具备某些条件的危机区域。这类区域虽然人口稀少，但拥有重要的资源，而且在国内具有战略意义。

——中国西部地区及其他地区的落后问题

对于中国来说，落后问题主要是西部地区及其他贫困地区面临的区域问题。在中国，由于各个方面的原因，目前还没有一套完整的体系来识别落后区域，因此我们所说的西部落后地区范围相对比较宽泛，包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西等12个省份，面积685万平方公里，占全国的71%。但在这些地区也不是每个局部地区都非常落后，某些大城市的发展程度也达到一定水平，当然这不是这些地区的主流，从总体上讲，西部地区长期以来处于中国经济发展的“低谷”，2004年人口36774.91万人，占全国的28.29%；2004年国内生产总值27585.11亿元，占全国的20.21%。

3.1.2  西部地区及其他贫困地区落后问题的主要表现

我国的落后区域主要位于西部地区和各省份的边缘地区。近几年来，在西部大开发战略的推动下，西部地区的经济发展取得了可喜的成就，发展环境也有了明显的改善，但是我们同时还应注意到，西部地区广大落后区域的面貌仍然没有实质性的改变，“落后”依然是西部地区经济的主要病症，治理落后病是未来相当长一段时期内统筹区域发展的重要内容之一。我们认为，西部地区在经济发展水平、产业结构、内部差距以及民族地区的发展和生态环境建设等诸多方面都存在着明显的“落后病”特征。

——从经济发展的总体水平来看，西部地区与东部地区的发展差距仍在扩大

自1999年实施西部大开发战略以来，西部地区的经济保持了较快的增长态势。2000-2004年，西部地区12个省份国民生产总值分别增长8.5%、8.8%、10.0%、11.3%、12.7%，年均增长10.26%，比1999年的7.2%明显加快；全社会固定资产投资分别增长12.7%、17.2%、19%、27.3%、26.6%，增速逐渐加快，年均增长20.56%左右，比全国平均水平高出近3个百分点；地方财政收人分别增长9.6%、15.4%、10.0%、15.3%、21%，年均增长14.26%①。以上数据均说明，西部地区保持了良好的发展态势。但是，由于西部地区的经济总量基数小，尽管其经济增速较快，也无法改变西部地区与东部地区甚至与全国的绝对差距。

中国的区域差距是逐年扩大的，不仅是相对差距在扩大，绝对差距也是逐渐扩大的。客观上讲，由于各种原因，中国区域发展差距扩大的现象在今后相当长一段时期内还可能继续存在，消除这种差距，需要做好长期不懈努力的准备。

——从产业发展水平来看，西部地区的产业结构层次较低

从产业结构层次来看，西部地区产业结构的基本特征是第一产业比重仍较高，第二产业发展相对滞后，第三产业发展较弱，见图3-2。

 

从图3-2可以看出，西部地区三次产业的比重变化总体上呈现出良性的发展态势，但是依然存在较多问题。

整体来看，产业技术水平还比较低，主要表现为：一是企业技术装备陈旧落后、能耗高、效率低，长期积累下来的问题还没有从根本上得到改变。二是长期以来走的是一条以技术引进为主的道路。在技术引进中，机制不完善，技术引进的整体性不强，宏观上缺乏整体规划，重引进而轻消化，造成重复引进、盲目引进，消化吸收和自主创新不够等问题。三是技术改造缓慢，技术改造所需的资金严重不足，制约了产业技术进步。在经济建设的指导思想上重基本建设、轻技术改造，技术改造占固定资产投资的比重一直比较低。企业技术改造的资金常常被挤占、挪用或用于基本建设，或用作流动资金等，这些都大大影响了企业的技术改造和企业技术水平的提高。

各产业内部的结构也很不合理。首先，农业结构以种植业为主。长期以来受粮食自给自足制的影响，西部地区一直在追求种植业尤其是粮食的基本自给，形成了目前种植业比重较高的状况。2003年，西部地区除西藏、青海和广西外，种植业比重均高于全国平均水平和东部地区的水平。农业产业结构单一，造成土地利用不合理，多种经营水平低，林牧业优势没有得到发挥。其次，重工业始终占据主导地位，工业总体竞争力弱。2003年，西部地区完成工业增加值5361.4亿元，只占全国的12.9%，比2002年增长17、5%；固定资产投资额为8940.55亿元，占全国的21.33%，比2002年增长30.86%；全社会商品零售总额为6198.70亿元，占全国的16.33%，比2002年增长16.30%，除全社会商品零售总额同比增长速度高于东部外，其余均低于东部和中部。在轻重工业比重中，西部地区仍以重工业为主，重工业比重高于全国平均水平。西部地区重工业主要是采掘工业和原材料等资源型工业，而轻工业中以农产品为原料的工业占主导，以非农产品为原料的轻工业比重较低。这些说明西部地区建国以来形成的以采掘、原材料加工为主的重工业结构没有发挥相应的地区连带效应，轻重工业发展基本脱节。

——从城乡发展格局来看，西部地区的二元经济结构问题突出

西部地区的二元经济结构问题也尤为突出，特别是与东部地区、中部地区和东北地区相比，更加凸现出西部地区的二元化经济结构，也凸现出西部农业尤其落后问题的严峻性。

根据已有的研究成果，为了反映经济结构二元化程度，我们选用比较劳动生产率、二元对比系数、二元反差系数三个指标来衡量。其中，比较劳动生产率是某部门的收入比重与该部门的劳动力数量比重的比值。二元对比系数是农业部门（第一产业）的比较劳动生产率与非农业部门（第二产业和第三产业的比较劳动生产率的比值。根据库兹涅茨(S.Kuznets)的研究成果，经济发展水平越低，人均收入水平越低；人均收入水平越低，传统部门与现代部门的比较劳动生产率越大，经济结构的二元差异越强。二元反差系数等于两部门的收入比重与劳动力数量比值之差的绝对值的平均值，系数越大，经济结构的二元程度越强①。

西部地区的二元经济结构有明显增强的趋势，如图3-3。

 

西部地区地处内陆，以63.16%的农业人口创造18.84%的GDP，以36.84%的非农业人口创造了西部地区83.82%的GDP，2004年非农业部门的比较劳动生产率是农业部门比较劳动生产率的7.6倍。除1997年外，其余年份的二元对比系数逐渐变小，表明两部门差距扩大；同样1997年二元反差系数较之1996年变小，二元程度有所减弱，其余年份的二元反差系数仍然逐渐增大，表明经济结构的二元性增强。

城乡二元结构的另一个突出的表现是城乡居民收入的差距明显扩大。在经济发展过程中，工业和城市始终处于主导和支配地位，城镇居民与农村居民的收入和消费水平可以从另一个侧面反映出西部地区二元经济结构的现状。

由图3-4可知，西部地区的城乡居民收入差距显著。1995年，城乡差距3.36倍，2000年为3.46倍，2003年扩大为3.81倍，2004年为3.74倍，农村居民人均纯收入远低于城镇居民可支配收入。以上的数据分析表明，城乡差距在拉大。世界各国工业化过程中城乡相对收入差距一般在1.5倍以下，很少超过2倍，我国西部地区甚至是全国的城乡差距明显高于世界平均水平。还有相关的资料表明，西部地区城镇居民收入比中部地区略高，而西部地区的农民与东部、中部差距很大。2004年，西部农村居民人均纯收人只相当于全国的65.53%、东部的47.34%，这说明西部的贫困主要是西部农村贫困、农民收人水平低、农业落后。

 

——从民族经济发展来看，西部民族地区的落后问题更为严重

在西部的落后问题中，民族地区的落后问题是更为严重和明显的问题。总体看来，西部民族地区的落后表现在经济、社会生活、文化和思想观念等各个方面，但是，我们认为，最为关键的是其经济增长方式的落后。

西部少数民族地区经济增长方式具有明显的粗放型特征。长期以来，经济增长主要依靠国家的大规模投资和资源开发。经济增长的主要手段是固定资产投资的拉动，为了推动经济的数量增长，就拼命扩大固定资产投资规模。近年来，一些民族省份虽然保持了较高的增长速度，但是经济运行质量较低，效益较差。

依靠生产要素的数量扩张来实现经济增长的粗放型经济增长方式具有明显的弊端和局限性：一是主要靠铺新摊子、上新项目，低水平的重复建设；二是主要靠高投资、高积累，以支撑经济增长的高速度；三是主要靠资源的多占用、高耗能，不注重降低成本，忽视经济效益；四是主要追求产值增长速度和产品数量的增加，不讲究品种、质量，产品附加值低。大量增加生产要素投入，忽视技术进步和管理，不重视提高生产要素的使用效率和经济运行质量的现象在我国比较普遍①。在西部民族地区尤为突出。

——从城市化进程看，西部地区的城市化水平落后于经济发展水平和全国城市化水平

西部地区的城市化发展经历了一个曲折的过程。总体看来，西部地区的城市化从改革开放之后进入了稳步发展时期，但是其内部各省份之间呈现出较大的差异性，且缺乏能够有效带动周边地区经济发展的功能强大的中心城市。新中国成立以来，西部地区的城市化进程曲折多变。

新中国成立初期，西部的工业基础和城市发育程度很低；随着工业化建设的全面展开，尤其是“三线建设”时期，国家在西部建设了一大批的工业项目，极大地改善了西部工业落后的状况，但由于过多地强调“山、散、洞”，布局过于分散，许多项目远离城市，未能有效地带动西部的城市化进程。因此，在1970年以前，西部的城市化虽有一定程度的发展，但始终未能摆脱长期徘徊的局面②。

1978年以来，随着改革开放的推进和经济发展，西部城市化开始迈人稳步发展时期。城市数量增多，城市化水平提高，城市功能逐步改善，城市面貌发生了很大变化。截至2003年底，西部地区共有各类城市159个，城镇人口8073万人，占总人口的比重为22.5%。在159个城市中，100万人口以上的特大城市8个，其中200万人口以上的有3个（重庆、成都、西安)，50万~100万人口的大城市3个，20万~50万人口的中等城市45个，20万人口以下的小城市101个。同时，西部各省份之间，城市化水平呈现出较大的差异性，如图3-5所示。

 

从图3-5可以看出，在西部各省份中，只有重庆的城市化水平高于全国的平均值41.8%，为43.5%，其次是青海38.5%，最低的是西藏和内蒙古，分别为17.4%和17.5%。但是，由于西部地域范围广泛，如果将重庆作为整个西部地区的中心城市的话，其辐射和带动的范围是极其有限的。而且，重庆作为一个直辖市的历史尚短，其经济发展实力还不足以带动整个西部地区的经济发展。因而，有人提出西部地区“多中心”的城市发展模式，是不无道理的。

从城市空间分布形态来看，由于受地理和人文条件的影响，西南地区的城市密度明显高于西北地区。沿西陇海铁路、南昆铁路、成渝铁路、长江水道等，构成了西部的城市密集区和密集带，其中，尤以四川盆地最为密集。

总体上看来，西部城市化进程仍然严重落后于经济发展水平和全国水平。

——从投资环境建设来看，西部地区投资硬环境逐步得到改善，软环境问题仍十分突出

基础设施等硬环境的改善是区域投资环境改善的前提和基础，但是，在区域经济发展过程中，硬环境的建设已经达到一定程度之后，制约区域投资增长的主要因素便转化成为区域软环境的建设。

自实施西部大开发战略以来，西部地区的基础设施和生态环境建设取得了重大进展。在基础设施方面，水利、公路、铁路、机场、能源、通信、城市基础设施等一批重大项目相继开工，建设步伐明显加快。青藏铁路、西气东输、西电东送、西安至合肥和重庆至怀化铁路、西部公路国道主干线建设、四川紫坪铺和黄河沙坡头等水利枢纽工程，均在按计划全面展开。截至2004年底，西部大开发地区累计吸引外资100亿美元；国家确定的重点项目也取得了重大进步，西气东输已全线运营，青藏铁路已经全线铺轨至拉萨；国家已投入1000亿元人民币用于西部生态环境建设，200多亿元用于支持西部的教育、卫生事业的发展，转移支付了5000多亿元①。

然而，比较而言，西部地区的社会经济发展水平依然较低，投资软环境仍然有许多方面不尽如人意，在文化、人才、科技与教育、体制、政策和法律等方面表现得尤为突出，并在一定程度上妨碍了西部地区的进一步开发。所谓投资软环境，涉及的范围十分广泛，包括社会、政治、法律和文化、观念、习惯以及政府机构行政效率等无形的因素，其中，人才、教育和科技的滞后是关键因素。

美国著名经济学家西奥多·舒尔茨提出了“人力资本”理论。他认为，研究经济发展的动力，有必要引进资本概念。资本既包括物质资本也包括人力资本。教育和知识的进步是经济发展的主要源泉，其作用远远超过物质资本。人类的未来不取决于空间、能源和耕地，而将取决于人类的智力开发。传统的经济理论认为经济增长必须依靠物质资本和劳动力的增加，这已不冉符合今天的现实；对于后工业经济社会而言，人的认知能力、健康等人力资本的提高，对经济增长的贡献远比物质资本、劳动力数量的增加重要。舒尔茨强调人力资本，就是强调人口素质的提高、人力资源的合理开发利用对于现代经济发展具有举足轻重的作用。在这个层面上，一个地区的人力资源开发、人力资本积累与物质资本的积累一样，都已成为经济增长的主要源泉，而且两者是相互促进的。在新技术革命蓬勃发展的今天，人才、科技、教育环境在投资环境中的地位日益提高，受投资者的关注程度不断加深，而西部人才、科技、教育现状却令人堪忧。人才方面存在总量相对不足、总体素质偏低、结构不合理、使用机制僵化、流失严重等问题；科技方面存在科技实力两极分化、投人不足、成果转化率低、中介组织和技术市场发育迟缓等问题；教育方面存在规模偏小、投人严重不足、投资结构不合理、教师资源不足且流失严重等问题。这种状况对西部吸引投资特别是高新技术类投资十分不利①。

—一从生态环境来看，西部地区生态环境遭到严重破坏

长期以来，西部地区的自然资源开发，为提高西部人民生活水平和经济社会发展提供了重要的物质基础，也有力地支持了全国的经济建设，但是，以往的自然资源开发，不同程度地破坏了生态环境，沙漠化、水土流失、草场退化以及严重的自然灾害，使得西部地区成为中国生态环境最为恶劣的地区。恶劣的生态环境成为制约这一地区经济社会发展的主要因素之一，同时，由于西部地区是中国大江大河的发源地，而且中国的地势西高东低，西部地区生态环境被坏不仅威胁到整个国家的生态安全，还威胁到整个国家的社会和经济安全②。

首先，西部地区的水土流失严重。1998年，长江和松花江、嫩江流域的特大洪水给人民群众造成了灾难，直接经济损失高达2000多亿元。除气候异常、降雨集中外，引起这次水灾的主要原因是上游水土流失严重、生态环境恶化造成江河湖泊调蓄能力下降。长江流域每年土壤侵蚀量达22.4亿吨，年均淤积泥沙17.2亿吨，长江流域洞庭湖面积由20世纪50年代初的4300平方公里减少到现在的2900平方公里。水土流失面积的80%以上位于西部地区。

其次，荒漠化和沙漠化严重。我国荒漠化面积的90%以上位于西部地区。目前，西部有80万平方公里的沙漠、荒漠土地，潜在的荒漠化土地有100万平方公里，两项合计占西部国土面积的40%，且逐年向南、东扩展，其直接后果是使这一地区的植被失去了依托，以至于沙尘暴在我国北方地区肆虐。

再次，西部地区的自然灾害频繁发生。由于森林植被锐减，生态平衡遭到破坏，使长江上游地区气候条件明显恶化，气温相对高低差异增大，降雨极不均匀，洪涝、干旱、冰雹、滑坡、山体崩塌、泥石流等自然灾害频率增高、分布面广、危害增大。例如，四川20世纪50年代水旱灾害共6次，70年代增至16次，80年代年年发生，90年代洪涝、干旱的危害程度更为加剧。这样不仅阻碍了当地经济发展，而且由于区域环境的“溢出”效应，也对全国经济系统的正常运行产生了干扰。

脆弱的生态环境不仅制约着西部地区潜在优势的发挥，妨碍了当地农业和工业发展的进程，而且对各江河的中下游地区和华北地区的经济发展形成严重威胁。

中国的落后问题不只是存在于西部地区，在其他地区甚至是发达地区也存在。这些地区的落后问题主要是贫困地区的贫困问题。从1986年起，出于集中力量尽快解决贫困问题的考虑，中央以县为单位，按照集中连片的原则，首次公布了国家重点扶持的贫困县名单，共计258县，称为国家级贫困县。在“七五”、“八五”期间，国家又陆续确定了一些县作为信贷扶贫和其他扶贫措施的实施对象。1994年，《“八七”扶贫攻坚计划》，重新调整了国家重点扶持贫困县的标准，确定了592个国家级贫困县，这些县分布在全国27个省份。2001年，我国制定了《2001-2010年中国农村扶贫开发纲要》，纲要对国家级贫困县的范围进行了调整，贫困县依然是592个，但分布作了小幅度调整，由原来27个省份减少为21个省份，东部地区的辽宁、山东、浙江、福州、广东和西部地区的西藏（对西藏实施单独的援助政策）的国家级贫困县取消，新的国家级贫困县称为“国家扶贫开发重点贫困县”①。2004年，592个国家扶贫重点县行政区域面积243.3万平方公里，乡镇10624个，村委会150528个，人口2.3亿，其中乡村人口2.0亿，GDP约占全国县域GDP总额11%①。

以环京津地区的贫困地区为例。环京津贫困带是指河孔省的张家口、承德、廊坊、唐山、保定、秦皇岛六市与京津接壤地区，共有贫困人口280万贫困带人口分别占河北省扶贫工作重点村和贫困人口总数的38%和36%；其中坝上地区788个村、54.6万人，燕山及其丘陵区1561个村、95.3万人，太行山区381个村、30.5万人。环京津贫困带与临近的京津地区的发展差距越来越大。从改革开放初期，该地区与京津地区的远郊县基本处于同一发展水平，而2003年，环京津贫困带24县的农民人均纯收入、人均GDP、县均地方财政收入仅分别为京津远郊县的23.7%、25.8%、7.6%。它基本上与我国最贫困的“三西”②地区处于同一发展水平，是我国经济发展水平较低的地区。

3.1.3  西部地区落后的原因分析

西部地区经济发展落后的原因可以从外部和内部两个角度分析。外部主要是从国家层面分析：从全国的角度来看，西部地区落后的原因有国家的政策倾斜以及西部在全国区域分工体系中的地位和作用等方面。内部主要是从西部地区自身的因素分析。我们认为，可以从西部地区的区位、技术创新能力、市场要素的稀缺以及人才和思想意识等方面找出西部地区落后的原因。

——从改革开放至20世纪90年代初，国家实行的是向东部沿海地区倾斜的经济发展战略

1978年12月13日，在党的十一届三中全会上，邓小平提出了我国地区经济发展的新战略，鼓励一部分人、一部分地区先富起来，以产生示范作用，“并使整个国民经济不断地波浪式地向前发展”。由此开始了国家政策尤其是经济政策向东部沿海地区倾斜的历程。国家首先在沿海省份开始进行经济体制改革和实行对外开放，加强了对经济特区、沿海开放城市的能源、高新技术、港口、机场、市政建设、公路以及通信系统的建设，并对东部沿海地区从财政、税收、信贷、投资等方面给予了很多的优惠政策。一直到1992年，经过十多年的经济高速增长，地区间的经济发展差距日益加大。以各地区全社会固定资产投资额为例，西部地区所占份额一直较低，如图3-6所示。

 

从图3-6可以看出，用于西部地区的固定资产投资只占全国固定资产投资的一小部分。1998年到2004年，西部地区固定资产投资占全国固定资产投资的比重分别为17.8%、18.2%、18.6%、19.2%、20.0%、21.3%和19.29%，与西部地区国土面积占全国71.3%的比重相去甚远。

——在全国区域分工体系中，西部地区位于全国产业链的低端

由于西部自身的资源优势以及本身的区位、市场要素等方面的劣势，西部地区的工业主要是初级产品的生产和加工，属于资源加工型工业，在全国区域分工体系中处于劣势地位。西部地区大多是落后的农业区域，经济结构以传统农业为主，因而，在全国的区域分工体系中，西部地区位于全国产业链的低端。

目前，市场化配置自然资源和经济区域分工协作的格局进一步形成，但资源保护和利益补偿机制尚未建立或完善。西部矿产资源储量丰富，特别是以煤、油、气为代表的能源类资源相当丰富。随着国家西气东输、西电东送、西煤东运等重大工程项目的实施，西部资源的大规模开发利用已经展开，我国经济区域分工协作的大格局进一步清晰，西部资源的战略地位和作用日益凸显。中国社会科学院西部发展研究中心课题组和陕西省发展研究中心的研究表明，由于相应的资源保护和利益补偿机制没有跟上，西部地区资源的大规模开发存在着不少隐患和问题，主要是宝贵的资源没有得到充分保护和利用，资源税税额过低等导致市场准人不严，一些企业采易弃难、乱采滥挖；对生态环境恢复和治理的投入不足，大规模开发引起的地下水位下降，水质和土壤污染、植被损毁、地表塌陷以及搬迁、拆迁、复垦等，直接诱发了一系列社会问题。尤其是资源开发地区群众生活仍然没有大的改观，一些油气输出地区的老百姓却用不上气，一些资源开发地的人均收入不到全国人均水平的一半，仅为当地中央资源开发企业职工收入的1/16，这也给统筹区域发展增加了困难和阻力①。

——西部的区位条件及由此带来的封闭性是西部地区经济发展水平落后的首要内部因素

西部是内陆地区，基础设施建设成本高且严重滞后，交通不便，流通不畅，与国际、国内大市场的连接程度低，由此造成经济的封闭性和商品化、市场化的发展滞后，是西部地区经济的特点，也是经济发展的难点。从历史上看，江河口岸较快形成商品经济，而不发达国家的边远内陆经济，即使在经济全球化的今天，往往也难以摆脱封闭性。

复杂的地形地貌条件使得交通通讯状况的改善难度很大。尽管国家花费巨额资金修建了铁路和公路等设施，但中西部特别是西部的交通运输线路密度仍远远落后于东部。交通不便、信息不灵，必然使经济活动的成本升高，限制各种要素资本的流入；身居内陆腹地的地理区位，没有直接的海洋运输条件，也影响到与国际经济的合作和交流。此外，尽管中西部能矿资源丰富，但一些重要资源(如石油）开采难度大，有些还有待新技术手段的发明和国家经济实力的增强，才能使丰富的自然资源得到有效开发②。

同时，由于我国是发展中国家，西部整体上属于欠发达经济的低层次阶段，加之其铁路、公路和航空港建设大大落后于沿海，交通不便，流通不畅，信息不灵，使西部产业难以融人国内、国际大市场，经济很大程度上在小区域中自我循环，其集中表现是西部出口、引进外资比重相当低，如2003年西部地区进出口总额为279.37亿美元，占全国的比重为3.28%，其中出口总额为162.52亿美元，占全国的比重为3.70%，进口总额为116.85亿美元，占全国的比重为2.83%。一些山、边、少数民族地区仍保持着古老的自给自足的面貌，经济封闭性的结果必然是停滞和落后。

——投融资机制单一以及对外开放层次不高是西部地区经济发展动力不足的重要原因

资金投入的高低是地区经济增长的重要因素。实施西部大开发以来，中央加大了对西部地区的投资力度。从投资来源看，西部地区财政投资占全国比重明显提高，人均占有财政投资额迅速增加。从2000年起，西部地区人均占有国家预算内财政投资已开始超过中部地区，也超过了东部地区，这说明，若以人口分布作为参照的话，目前国家财政投资的重点已经转移到了西部。近年来，国家安排的国债资金也有很大一部分投放在西部地区。相反，国内民间资本和外商投资至今仍然持观望的态度，所占投资比重较低①。由此出现了“政府热、民间冷”的现象。

目前，西部地区的投融资机制较为单一，投资增长主要依靠基建投资和国有经济投资来带动。尤其是在基础设施和生态环境建设领域，投融资渠道单一，资金来源主要是依赖政府财政资金和银行贷款。民间资本和外资投入没有相应跟进的这种状况不仅使西部经济发展对国家投资拉动的依赖性越来越大，而且使这种拉动的效应也在逐步减弱。

同时，由于西部地区经济的对外开放是在经济发展水平较低的基础上和经济体制从计划经济向市场经济转型的特殊历史条件下发展起来的，因而不仅存在着各国在经济国际化过程中遇到的一般的共同问题，而且存在着由于国情不同而产生的特殊问题。例如，在对外贸易和利用外资方面，不同程度地存在着产业结构不尽合理和水平不高、产品质量不优、经济效益不佳、竞争能力不强等问题；在体制、政策和管理方面，由于中国经济正处于转型时期，体制、政策和管理的某些环节不配套、不规范、管理不严、重复引进、走私贩私、资源损失等现象时有发生；在微观方面，企业特别是国有企业技术装备主要依靠进口，普遍没有技术储备，技术进步缓慢，经营机制不灵活，不能很好地适应日趋激烈的国际竞争；在客观方面，国家对经济的调控和管理遇到许多新的问题和矛盾等等②。

所有的这些方面都导致了西部地区经济增长缓慢，发展动力不足，发展后劲乏力等一系列的发展问题。

——工业化过程中竞争性工业发展不足是西部地区产业发展滞后的重要原因

西部地区的基础设施得到了明显的改善，但是产业发展显得滞后和迟缓，工业总量规模小、发展水平低，这在一定程度上是由于工业化过程中竞争性工业发展不足，因而工业化进程缓慢造成的。

近年来，国家加强了对西部地区基础设施建设的投人力度，建成了一批公路、铁路等重大工程项目，呈现出基础设施发展适度超前的局面。这种局面和产业的相对滞后形成了较大的反差。由于更新改造资金少(见图3-7），原有的生产能力得不到改造和提高，甚至相对萎缩，加之产业投入不足，特别是加工业的投入更少，新开工的项目不多，致使工业增加值占国内生产总值的比重下降。各地均把开发投资的重点放在基础设施和生态环境等领域，而对特色产业特别是加工制造业的发展没有引起足够的重视，导致西部工业化进程缓慢，工业竞争力和市场份额下降，使西部经济的长期发展缺乏必要的产业支撑。

 

如图3-7所示，2002年和2003年西部地区更新改造投资分别为1255.29亿元和1607.99亿元，占全国的比重为19.15%和19.08%，与东部地区的3611.11亿元、4577.80亿元和55.07%、54.36%差别巨大。加之西部地区基础薄弱，从而导致东西差距呈现逐渐扩大的趋势。

——制度落后是西部地区经济发展水平落后的深层次原因

经济体制的束缚是西部地区经济发展滞后的一个深层次原因，西部地区的所有制结构调整迟缓，国有经济比重大，非公有制经济所占比重较小。西部地区的经济带有强烈的传统的计划经济的色彩，市场经济体制的作用还没有得到充分发挥，所有制结构本身就不合理，再加上政府职能没有转变，管理方式没有改变，势必会对经济发展产生相当大的阻碍作用。

一个成熟、完善的市场经济体制要求更多的市场自由，不成熟、不完善的市场经济体制要求政府更多的支持和引导。目前，形成我国东西部差距的重要原因是西部地区市场体制的成熟度远远低于东部。没有良好的体制环境，就不可能使资金、技术、人才、政策等要素的作用得以充分、有效地发挥。这要求政府面对西部市场发育不成熟、市场机制存在许多缺陷、市场秩序混乱这一现状采取相应措施。而市场追求的是效率，政府保证的是社会和经济公平。市场机制并不能保证地区间的均富，在富裕和贫穷地区之间，市场机制只会起到“马太效应”：让富者更富，贫者更贫，也就是说单靠市场经济自身的机制来校正和调节，达不到社会公平，贫富差别过大会引起社会动荡和不稳定①。

因而，建立成熟、完善的市场经济体制，转变政府职能在促进西部地区经济发展中具有极其重要的地位和作用。政府要引导市场机制、市场秩序逐步完善和规范，为外商投资创造良好的投资环境，使西部形成一个统一、开放、竞争、有序的大市场。

——思想意识落后是西部地区经济发展水平落后的关键性主观原因

西部地区经济发展滞后的关键性主观原因是思想观念落后。一些地方群众头脑中难以摆脱的陈旧思想以及千百年来形成的、不适应于市场经济的文化观念，抑制和阻碍经济发展和社会进步。

西部地区的人口素质较低，对市场经济的排斥力度大。另外，政府部门和学术界在制定经济发展政策时，没有充分认识到西部地区优势和劣势，或者是夸大了其优势而对其劣势有所忽视，从而导致经济发展政策与西部地区的经济发展实际不相适应，也是西部地区经济发展缓慢不可忽略的因素之一。尤其是在好高骛远、急功近利的思想占主导地位时，一些研究西部经济的学者和西部的官员主张引进世界上最先进的技术和产业，没有注意到这样会造成不同发展水平区域间在政策选择与行为方面的不一致乃至冲突。中国西部地区学者提出的“反梯度论”正是这种思想的集中体现。在争相引进国外先进技术和产业的情况下，盲目布局与重复建设将难以避免，区域间的原料争夺和市场封锁也就难以避免。由此可见，只有在具备一定客观条件和思想基础的前提下，区域产业适时、合理转移才有可能推动区际关系的有序调整，优化区域经济格局②。&

 

 

第三章 注释

3.1.1第37页

①张可云：《区域经济政策—理论基础与欧盟国家实践》，北京：中国轻工业出版社2001年版，第18页。

第38页

①张可云：《区域经济政策—理论基础与欧盟国家实践》，北京：中国轻工业出版社2001年版，第66～67页。

3.1.2 第39页

①张可云：《区域经济政策》，北京：商务印书馆2005年版，第14页。

②同上书，第334页。

第40页

①数据均根据《中国统计年鉴》计算得出。

第42页

①白永秀、王正斌主编：《统筹城乡和区域经济发展专题研究》，北京：经济科学出版社204版，第156~160页。

第44页

①龙远蔚主编：《中国少数民族经济研究导论》，北京：民族出版社2004年版，第290页。

②冯之浚主编：《西部地区城市化发展道路》，杭州：浙江教育出版社2003年版，第25~26页。

第45页

①国务院西部开发办网站：http://www.chinawest.gov.en/chinese/asp/start.asp?id =g。

第46页

①国务院西部开发办网站：http://www.chinawest.gov.cn/chinese/asp/start,asp?id =g。

②王洛林、魏后凯主编：《中国西部大开发政策》，北京：经济管理出版社2003年版，第190~191页。

第47页

①参见张可云：《区域经济政策》，北京：商务印书馆2005年版，第461~465页。

3.1.3第48页

①引自《贫困地区面临的主要问题及发展思路》，中国三农信息网http://www.sannong.8ov.cn,2005-10-12。

②“三西”地区是指以甘肃定西为代表的中部干旱地区、河西地区和宁夏西海固地区。

第50页

①景体华主编：《2004-2005年：中国区域经济发展报告》，北京：社会科学文献出版社2005年版，第370~371页。

陈耀：《国家中西部发展政策研究》，北京：经济管理出版社2000版，第94页。

第51页

①王洛林、魏后凯主编：《中部西部大开发政策》，北京：经济管理出版社2003年版，第9~10页。

②倪国良：《经济全球化与中国西部对外开放研究》，北京：中国社会科学出版社2004年版，第93页。&