第五章 影响区域发展的因素与统筹区域发展的基本思路（5.3--5.5）时间： 2019-11-29信息来源：中国市场出版社 2007年1月　作者：主编 陈宣庆 张可云 副主编 孙广宣 周毅仁 　责编：qgy

5.3  统筹区域发展的指导思想与基本思路

统筹区域发展是我国一项长期性的战略要求，是要解决区域经济发展的重太现实问题。因此，对于统筹区域发展的指导思想必须明确，对于统筹什么样的区域、统筹什么、怎样统筹等问题必须进行深入的研究和科学的回答。

5.3.1  统筹区域发展的指导思想

统筹区域发展以科学发展观为指导思想。科学发展观是可持续发展思想与中国社会经济发展实践相结合的产物，是可持续发展的思想在中国的新发展①。

科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。以人为本就是指以人为价值的核心和社会的本位，把人的生存和发展作为最高的价值目标，这是科学发展观的核心思想。科学发展观的基本内涵是全面发展、协调发展、可持续发展。从区域经济学的角度说，全面发展就是发达和欠发达地区等各种地区都要得到发展；协调发展就是各种区域问题基本得到解决、区域关系融洽、区域处于良性互动的发展状态；可持续发展就是区域发展具有持续发展的能力，重点是加强资源和环境的保护，注重经济发展与人口、资源、环境的协调，建立资源节约型和环境友好型社会。

统筹区域发展是科学发展观在区域层面的战略要求。通过统筹区域发展，实现区域经济全面、协调和可持续的发展目标，缩小区域发展的差距，从区域的层面为和谐社会的建设打好坚实的基础。

5.3.2  统筹区域发展的基本思路

统筹区域发展是在中国区域差距不断扩大、区域经济冲突频繁发生以及落后病、萧条病、膨胀病等各种区域病同时并发的背景下提出的。统筹区域发展是区域经济发展到一定阶段的必然要求，是市场经济制度下政府区域管理的重要内容。统筹区域发展不是短期的权宜之计，而是一个长期的战略过程。统筹区域发展的基本思路是：明确统筹区域发展的目标，确定统筹区域发展的内容，选择统筹区域发展的途径，见图5-7。

 

——明确统筹区域发展的目标

统筹区域发展的目标是统筹区域发展的出发点和最终归宿。统筹区域发展的目标可分为总体目标和具体目标。

总体目标是统筹区域发展所要达到的根本目的。从全国整体的角度看，统筹区域发展的总体目标是：实现区域协调发展。可具体表述为：综合治理区域经济领域中已经存在的落后病、衰退病和防治潜在的膨胀与萧条病，逐步缩小区域差距，形成区域之间相互合作、相互支持、共同发展的区域经济新格局②

明确统筹目标区域协调发展区域发展问题确定统筹内容区域关系问题区域区域战略制定区域管理机构选择统筹途径制度基础建设区域划分体系区域政策重点区域政策支持区域政策组合图5-7统筹区域发展的基本思路

具体目标是对于不同的时期、不同的区域所要达到的具体目的，可通过具体的数量指标来反映。统筹区域发展的具体目标对于不同的发展时期和不同的区域是不相同的。就目前我国区域经济的发展情况来说，控制区域差距是一个近期的具体目标，而缩小区域差距是一个长期的过程，应是一个长期的目标。从统筹区域发展的四大区域来说，各自的目标重点也不同：西部地区主要是落后问题，东北地区主要是萧条问题，东部地区主要是膨胀问题，中部地区主要是经济地位下滑问题。

——确定统筹区域发展的内容

在明确了统筹区域发展的目标之后，就应该确定统筹区域发展的内容，即统筹区域发展要解决什么问题。统筹区域发展的内容主要包括两大方面：一是区域发展问题；二是区域关系问题。统筹区域发展的内容只能在全面、科学分析区域经济发展的历程与现状的基础上，并结合统筹区域发展的目标才能确定。需要强调的是统筹区域发展内容的确定是一个非常重要的基础性工作。其道理非常简单：疾病的治理关键在于正确的诊断，否则将会越治问题越多，越治病情越严重。对于中国统筹区域发展所要解决的问题前面已经进行了详细的分析，见本书的第3章和第4章。

——选择统筹区域发展的途径

在明确了统筹区域发展的目标，确定了统筹区域发展所要解决的问题之后，所要解决的是如何进行统筹的问题，即选择统筹区域发展的途径。选择统筹区域发展的途径主要包括两大方面：一是区域制度基础建设；二是区域政策的制定与实施。

但是选择统筹区域发展的途径必须要有一个重要前提，就是明确区域战略。

改革开放以来，我国实行了东部沿海优先发展战略，199年开始实施西部大开发战略，2002年又提出振兴东北地区等老工业基地的战略。至此，我国的区域战略从东部地区优先发展到西部大开发、振兴东北地区等老工业基地，战略部署根据社会经济形势的变化而不断进行调整和完善。西部大开发是一个长期的过程，振兴东北地区等老工业基地也才刚刚开始。可以预见，我国未来较长时期的区域战略不会再改变。应该说未来的区域战略已经明确，这已经体现在党的十六届三中全会和2004年的政府工作报告中。

党的十六届三中全会报告指出：“加强对区域发展的协调和指导，积极推进西部大开发，有效发挥中部地区综合优势，支持中西部地区加快改革发展，振兴东北地区等老工业基地，鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化。”2005年3月，温家宝总理在政府工作报告中指出：“要积极推动区域协调发展。实施西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展，是从全面建设小康社会和加快现代化建设全局出发作出的整体战略部署。”由此可见，继西部大开发、振兴东北地区等老工业基地后又提出促进中部地区崛起。至此，中国完整的区域协调发展战略已经形成，可以表述为：通过推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区加快发展，形成东、中、西互动，优势互补、相互促进、共同发展的区域格局。可以说，未来中国的区域战略已经非常明确，但战略意图是否能够得到有效的贯彻，能否实现统筹区域发展的目标，还取决于区域管理的制度基础是否完善和区域政策是否合理。这样，加快区域管理的制度基础建设成为统筹区域发展的基础性工作。

（1）加快建设区域管理的制度基础。

在市场经济条件下，区域管理是政府宏观管理的重要内容，区域管理必须有完善的区域管理的制度基础。区域管理的制度基础主要是明确两个方面：“谁管”和“管谁”，即区域管理的主体和客体。“谁管”即中央政府必须设立分立合理、职能明确的区域管理机构；“管谁”即有明确的标准经济区划分框架和问题区域识别系统，这是区域管理的主要基础框架。从我国目前的情况看，“谁管”和“管谁”都不是很明确，加快区域管理的制度研究与建设成为统筹区域发展的根本点和重要内容。

区域规划和区域政策都是政府区域管理的工具，而区域规划和区域政策的制定、实施和效用评价需要一定的机构来负责。发达国家的实践表明，没有综合的区域管理机构，就没有真正意义上的区域规划与区域政策。而区域管理机构的设置，必须有立法的基础，必须有专门的职能部门对区域规划与区域政策负责。中国有许多部门涉及对地方的管理，由于部门利益之间的矛盾，其管理难以有效协调，效率极低，同时也缺乏立法意义上的区域规划与政策资源。鉴于目前中国的情况，区域管理机构的设置显得非常紧迫和重要。

（2）完善与落实区域政策。

区域管理的制度基础解决了“谁管”和“管谁”的问题，那么，“如何管”的问题则需要通过区域政策的制定、实施来完成。区域政策是统筹区域发展的主要工具，其重点与方向随着区域经济形势的变化不断地进行调整，这是一个动态的过程。

区域政策的价值取向和作用强度是制定区域政策需要重点考虑的内容。效率与平等是中央区域政策需要解决的两个目标。目前我国政府同样面临着两难的选择，既要注重效率，加快发展，缩小与发达国家的差距；又要关注平等，必须面对区域差距不断扩大的现实。经过二十多年的改革开放，我国市场经济制度的框架初步形成。在市场经济条件下，效率或增长目标应主要依靠市场机制来取得，中央政府的区域政策取向主要是解决平等或空间均衡问题。因此，中央政府需要采取逆市场调节的方式，并注重政策作用的强度，从多方面帮助落后地区发展经济①。

区域政策是政府干预区域经济的重要工具，必须具有规范性、系统性和权威性。区域政策必须由负责区域管理的职能部门负责制定，并经过法律上的认可程序，使其具有法律效率。比如我国西部大开发战略实施已经五年多，社会各界期待的《西部开发法》一直没有出台。西部开发的政策主要是中央的各个部委以“通知”和“意见”的形式各自出台的一些分散的、零星的政策，而有些政策则体现在有关领导的讲话中。这些政策出自多个行业部门，相互之间缺乏配合，政策措施的弹性较大。这样的区域政策既缺乏规范性和系统性，也没有经过相应的法律程序，缺乏权威性，还可能出现政策目标不一致，政策的预期效果自然无法达到。

5.4  统筹区域发展的基本要求

统筹区域发展是一个连续的动态过程，不同的区域、不同的时期统筹发展的内容和目标是不同的，统筹的要求和手段也不一样。根据我国目前区域经济发展的客观实际，我们提出以下统筹区域发展的基本要求①：

第一：把统筹区域发展与树立科学发展观、构建和谐社会结合起来，从区域的层面为和谐社会建设作出贡献。

第二：设立专门的区域管理机构，明确中央政府与各级地方政府区域管理机构的职能和任务。

第三，组织有关部门和专家研究标准区域与问题区域的划分框架，建立中国标准区域与问题区域的划分与识别体系。

第四，要求各级地方政府制定本地区的发展战略，并在此基础上制定完善的区域政策工具与程序。

第五，建立区域利益协调机制，打破地方保护和封锁，建立公平竞争的全国统一市场。

第六，促进区域经济合作由政府主导型向企业主导型转换，协调企业跨区域行为。

第七，进一步完善中西部地区的经济发展条件，促进东部地区与东北地区传统产业转移，实现各区域的优势互补、相互促进和共同发展。

5.5  本章小结

在开放条件下，任何一个区域的经济发展既受国内因素的影响也受国际因素的影响，既受传统因素的影响也受新的因素的影响。

进入21世纪以来，随着国际国内政治经济形势的变化，矿产资源、水资源、能源等传统区域经济发展因素的影响力下降，而信息化、全球化等新因素的影响力上升，国际因素的作用不断强化，区域经济融人全球经济之中。国内因素与国际因素、传统因素与新因素相互联系、相互影响，共同作用于区域经济的发展过程，并决定区域经济的发展格局。

影响未来中国区域经济发展的国际因素主要是经济全球化与社会信息化潮流、中国加人WTO与吸引FDI的区域空间效应以及地缘政治与经济环境的变化。

影响未来中国区域经济发展的主要国内因素有区域战略与区域政策、人口、资源与环境因素、发展基础与产业结构水平、区域市场化程度与制度创新能力、信息化水平与科技创新能力等。

无论是影响区域经济发展的国际因素还是国内因素，市场属性突出的，其基本的作用趋向都是扩大区域发展的差距。因此，控制区域差距、促进区域协调发展是中央政府义不容辞的重大任务与责任。

根据区域生命周期理论，落后病、膨胀病、萧条病是区域不同发展阶段的主要区域问题。落后区域、膨胀区域和萧条区域是处于不同发展阶段的问题区域的特殊形式，其未来发展所面临的主要问题也不相同。

落后病将是我国区域发展过程中长期存在的一种区域病，对这种病的治理也必须采取长期而循序渐进的方针。西部大开发战略的实施过程，可以分为奠定基础、加速发展和全面推进三个阶段。奠定基础是西部大开发的第一阶段，可能需要10~15年的时间。西部地区的发展面临着基础设施落后、经济结构不合理、生态环境恶化等问题。因此，这一阶段的重点是调整产业结构，搞好基础设施、生态环境、科技教育等基础建设，建立和完善市场体制，培育特色产业增长点，使西部地区投资环境初步改善，生态和环境恶化得到初步遏制，经济运行步人良性循环，增长速度达到全国平均水平。加速发展是西部大开发的第二阶段，这一阶段至少也是20~30年的发展过程。这一阶段主要是在前一阶段建设的基础上，根据国内外市场的走势和科技发展方向，结合地区区情，发挥比较优势，培育特色产业，调整产业结构和空间布局，不断提高产业结构层次，实现经济的起飞，缩小与发达地区的差距。全面推进现代化是西部大开发的第三个阶段，这一阶段可能需要更长的时间。这一阶段的重点是加快边远山区、落后农牧区开发，缩小区域内部的发展差距，全面推进西部地区现代化。

我国许多大城市的中心城区都不同程度地出现了膨胀病，其中以东部地区的特大城市和大城市较为突出。但与西部地区的落后问题和东北地区的萧条问题相比，东部地区作为膨胀区域的代表所表现出来的膨胀问题更多的还是潜在的。就东部部分发达城市的未来发展而言，面临着两种可能趋势：一种是膨胀病加重，由发达转为萧条；另一种是膨胀病得到有效的防治，繁荣得以继续延续。因此，重视城市地区，特别是东部大城市地区的膨胀问题，及早预防或治疗膨胀病，是延续区域和城市发达与繁荣的基本要求。

东北地区是我国典型的老工业基地，要改变萧条的状态，返老还童，必须针对萧条的症结，采取分阶段、分重点的治理措施，对症下药。东北地区等老工业基地的振兴不能急于求成，需要15~20年的时间。整个振兴过程可以分为两大阶段：第一阶段为基础准备阶段，需5~10年的时间。主要是进行投资环境建设，解放思想，转变观念，加快市场化进程，有选择地转移和改造部分老化的传统产业，为老工业基地的全面振兴打好基础，做好准备。第二阶段为全面振兴阶段，需10~15年的时间，在第一阶段的基础上，加快新兴产业部门的发展和培育，形成新的主导产业部门，促使产业结构不断升级，建立市场经济制度，形成统一、开放的区域市场，并与国内市场和国际市场有机衔接，实现老工业基地的全面振兴，走向新的繁荣。

统筹区域发展以科学发展观为指导思想。统筹区域发展的基本思路是：明确统筹区域发展的目标、确定统筹区域发展的内容、选择统筹区域发展的途径。

统筹区域发展的目标分为总目标和具体目标，总目标是区域协调发展，具体目标是对于不同的时期、不同的区域所要达到的具体目的，可通过具体的数量指标来反映。就目前我国区域经济的发展情况来说，控制区域差距是一个近期的具体目标。统筹区域发展的内容主要包括两大方面：一是区域发展问题；二是区域关系问题。选择统筹区域发展的途径主要包括两大方面：一是区域制度基础建设；二是区域政策的制定与实施。

统筹区域发展的基本要求是：把统筹区域发展与树立科学发展观、构建和谐社会结合起来，从区域的层面为和谐社会建设作出贡献；设立专门的区域管理机构，明确中央政府与各级地方政府区域管理机构的职能和任务；组织有关部门和专家研究标准区域与问题区域的划分框架，建立中国标准区域与问题区域的划分与识别体系；要求各级地方政府制定本地区的发展战略，并在此基础上制定完善的区域政策工具与程序；建立区域利益协调机制，打破地方保护和封锁，建立公平竞争的全国统一市场；促进区域经济合作由政府主导型向企业主导型转换，协调企业跨区域行为；进一步完善中西部地区的经济发展条件，促进东部地区与东北地区传统产业转移，实现各区域的优势互补、相互促进和共同发展。&

第五章注释

第150页

①孟华、秦耀辰：《科学发展观的地里学透视》，载《经济地理》，2005(1）。②胡乃武、张可云：《统筹中国区域发展问题研究》，载《经济理论与经济管理》，2004（1）。

第153页

①陆大道等著：《中国区域发展的理论与实践》，北京：科学出版社2003年版，第132~133页。

第154页

①胡乃武、张可云：《统筹中国区域发展问题研究》，载《经济理论与经济管理》，204（1)。&