第六章 统筹区域发展的制度基础建设（6.1-6.2）时间： 2019-11-29信息来源：中国市场出版社 2007年1月　作者：主编 陈宣庆 张可云 副主编 孙广宣 周毅仁 　责编：qgy

本书第5章明确了统筹区域发展的基本思路，清楚了要实现统筹区域发展的目标，必须依靠两条腿走路——制度基础建设和政策支持。本章讨论制度基础建设。统筹区域发展的制度基础建设，可以从区域管理的法律法规体系、区域管理主体和客体以及区域管理运作程序四个方面着手，根据当前中国区域管理制度基础面临的主要问题，完善中国的统筹区域发展制度基础建设。

6.1   统筹区域发展的制度基础要求

统筹区域发展，关键之一就是建立完善的区域管理的制度基础，这主要包括四个方面，也就是区域管理的依据即法律法规体系、区域管理的主体即组织机构设置、区域管理的客体即作用对象识别以及区域管理的运作程序①。

6.1.1  区域管理的法律法规体系

区域经济的协调运行需要完善的法律法规来保障，特别是在市场经济体制下，国家进行区域管理的有关行为和地方政府促进区域经济发展的相关政策，更是要在国家区域管理相关法律框架下进行，这是西方成熟市场经济国家进行区域管理的成功经验，也是中国未来区域管理制度基础完善的重要内容。

——建立区域管理法律法规体系的必要性

市场经济是法治经济。市场主体的经济行为要遵从一定的法律法规约束，政府的行为也不例外。区域管理是一项复杂的系统工程，如果没有科学权威的法律法规体系来规范政府进行区域管理的行为，不仅会导致政府区域管理行为自身的冲突与矛盾，而且也会引发区际关系的紧张与紊乱。因此，要统筹区域发展，完善区域管理制度基础，首先要有科学权威的区域管理法律法规体系作为保障。

法律法规体系在区域管理的制度体系中处于基础性的地位，主要职能是通过鼓励或限制性的措施，为区城内各经济活动主体的市场行为提供一个基本的活动框架和必须遵守的行为准则，任何一个经济活动主体都必须在法律法规规定的范围内进行活动，而对于违反这些现定或超越规定范围的区域经济主体的经济行为，区域管理法律法规也要给予明确的惩罚。例如，为了加强区域统一市场建设，可以通过法律手段限制区域经济活动主体之间的市场分割，对地方保护行为进行限制，同时鼓励区域活动主体加强区域之间的双边或多边的互利交流与合作，维护公平竞争，加强区域经济分工与合作。

——西方国家区域管理法律法规体系建设的成功经验

在国外，不管是美国、英国等传统的资本主义强国，还是日本、韩国等新兴的市场经济国家，都具有完善的区域管理法律法规体系，如表6-1所示。

表6-1      国外有关区域管理的法律法规

国 家	法律法规名称
美 国	《田纳西法》（1933年）、《地区再开发法》（1961年）、《加速公共工程法》（1962年）、《人力训练与发展法》（1962年）、《公共工程与经济开发法》（1965年)、《阿巴拉契亚地区开发法》（1965年）。《农村发展法》（1972年）、《联邦受援区和受援社区法案》（1993年）
德 国	《联邦区域规划法》（1965年）、《促进经济稳定与增长法》（1967年）。《区域经济政策的基本原则》（1967年），《役资补贴法》（1969年）、《改善区域经济结构共同任务法》（1960年），《联郑区域规划纲要》（1975年）
英 国	《特别区域法》（1943年)、《工业布局法》（1945年）、《地方就业法》（1960年）、《工业发展法》（1966年）。《工业法》（1972年）
日 本	《北海道开发法》（1950年），《工厂文地法》（1959年）、《新产业城市建设促避法》（1962年），《工业整备特别地区整备促进法》（1964年）、《工业再配置促进法》（1972年）、《高物术工业集聚地区开发促进法》（1979年）、《有助于地区产业高度化的特定产业集聚促进糖》（1988年）
韩国	《出口工业开发促进法》（1964年）、《地方工业发展法》（1968年)、《工业分布法》（1978年）

资料来源；江世银著：《区域经济发展宏观调控论》，成都：四川人民出版社，第223~243页。

美国是一个典型的市场经济国家，但也不反对政府对宏观经济特别是区域经济的干预与调节。相反，美国政府为了促进落后地区开发，协调区域经济发展，还专门制定了一系列的法律法规体系。可以说，严格按照法律法规的规定来促进区域经济协调发展，是美国宏观调控政策的一大特色。在美国，区城管理的有关精神和政策措施作为国家的立国之本写人到了联邦宪法之中。如美国联邦宪法第1条第8款第3项明确规定：“美国国会有权调整对国外的、各州之间的贸易以及与印第安部落的贸易”，“主要对妨碍在全国市场上自由私自贸易的州税及管理措施作出反应”。从这些规定中可以看出，美国国会被赋予了调整区域经济关系的极大权力，这一权力可以最大限度地行使，除了宪法规定之外，不受其他任何限制。而且，此项权力是联邦的专有权力，各州不得行使。当然，美国国会的区域管理权力并不是不受限制的，为了防止国会利用调整州际贸易的权力作出不利于自由贸易的决策，美国联邦宪法第1条第9款第5项和第6项明确规定，禁止国会“对从州输出的货物课税”及“给予一州商港优先于他州商港的优惠”，不得“强迫开往或来自一州的船舶，在另一州入港、出港或交纳关税”①。通过宪法的这些规定，美国对国会的区域管理职能进行明确的规定和限制，从而使国会更加有效地履行区域管理的相关职能。除了宪法之外，美国还制定了许多有关发展和管理的法律法规。从20世纪30年代的《田纳西河流域管理局法》，再到60年代的《地区再开发法》以及《阿巴拉契亚地区开发法》，美国促进落后地区发展的每一项重大举措，都需要制定相关的法律法规来保障国家政策的顺利落实。而且，法律法规的制定和实施，是在国家采取具体开发政策之前，这样就切实做到了国家区域管理与开发工作的“有法可依”。

欧盟有关区域管理的法律框架主要由《罗马条约》、《单一欧洲法案》、《马斯特利赫特条约》和《阿姆斯特丹条约》四个条约构成，这四个条约体现了欧盟区域管理政策措施的变革轨迹②。实际上在《罗马条约》中并没有专门的章节来处理欧洲经济共同体层次上的区域政策，不过在该条约中对区域问题已经有间接和直接的阐述。如在前言中写道“(欧共体）迫切希望加强成员国的经济联系，并且通过减少现有区域之间的区别和促进欠发达区域发展来保证成员国的协调发展”，而且在《罗马条约》中提出来的欧共体基本目标中，就明确包含有区域政策与管理的相关内容。在《罗马条约》的一些具体条文中，对区域政策也有更为详细的论述。《罗马条约》中典型的“区域”条款主要有第80、82、92、93条，这些条款都与解决特定的区域问题所采取的区域政策有关。除此之外，《罗马条约》还对区域政策实施的方法和工具作出了具体的规定。如在第130条中明确规定，欧洲投资银行立足于非营利性，必须为以下项目中所有经济部门提供贷款和担保：①为促进欠发达区域发展的项目；②为特定事业的现代化或转型以及促进建立共同市场所要求的新生活动发展的项目，这些项目由于规模或自然因素的限制，无法由单一成员国完全独自资助。随后的《罗马条约》修正案和《单一欧洲法案》，对欧共体层次的区域政策作了明确的规定和阐述。如在130A条款中规定：“为了促进总体协调发展，共同体必须为加强经济和社会聚合制定和采取行动。特别的，共同体必须致力于降低各种区域之间的不平衡和促进最不发达区域发展。”在1992年通过的《欧盟法案》（马斯特利赫特条约）和1997年通过的《阿姆斯特丹条约》中，欧盟再次对区域政策和管理的相关政策措施进行完善，进而形成了目前的欧盟区域政策和管理的总体框架，而以上的四个条约也成为欧盟区域政策与管理的基本法律依据。

西方一些国家除了制定专门的法律法规来保障和规范国家的区域管理行为外，还在国家的基本大法中对区域管理的地位和目标进行了明确的规定。如德国的《联邦基本法》的第72条规定：联邦各区域的发展和居民生活水平应该趋于一致。为了实现这一目标，德国政府在《改善区域经济结构共同任务法》中规定，联邦政府和州各自出资一半对落后区域的经济发展给予补助①。通过法律法规的形式，将援助落后区域发展上升为国家意志，这样有效地保证了国家扶持落后区域发展政策的有效性与稳定性，这也是如今德国区域经济差距较小的重要原因之一。

——区域管理法律法规体系的层次

区域管理法律法规体系具有不同的层次，可以分为由全国人民代表大会制定的上升到法律意义的区域经济发展与管理法，这主要是管理和协调全国区域经济系统的运行；以及由国家各部委以及各地方当局制定的进行区域管理的法规条例，这主要是面向某一特定区域进行管理协调。区域经济发展与管理法是区域经济发展与管理法律法规体系的基础，具有最高的权威和地位；区域管理法规条例是区域管理法律法规体系必不可少的组成部分，主要是对中央区域管理的有关政策的落实作出具体安排部署。在该法中需要明确规定政府在促进统筹区域发展中进行宏观调控的责任、权利、义务以及所能够使用的公共资源，用法律的形式把政府在统筹区域发展中的行为规范确定下来，使政府统筹区域发展的行为具有法律依据，从而避免政府资源浪费和政出多门、各自为战的弊端。而区域管理的法规条例是国家区域管理法各项政策意志的具体落实与规定，根据不同的区域管理内容，制定不同的法规条例，来保障国家区域管理法的贯彻实施。例如在本书第4章中提到的国务院颁布的《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》以及商务部等七部门联合下发的《美于情理在市场经济活动中实行地区封锁规定的通知》，可以说是典型的区域管理条例，但缺乏立法基础。

如果把区域管理法律法规看作是一棵大树的话，那么区域管理法就有如是树干，规定了整个区域管理的方向和作用重点；而区域管理法规条例就像是树的枝叶，规定了区域管理的具体措施和工具。

6.1.2  区域管理机构设置和组织安排

在区域政策研究中，区域政策机构一般指区域管理中的决策制定主体，也称区域管理机构，而区域政策组织则是指在一个规范的框架内相互作用的一系列区域政策行为主体及其相互关系安排。在发达的市场经济国家，区域管理制度一般比较完善，其基本经济运行机制经过几百年的不断改革与变迁已相当完善，区域政策的机构设置与组织方式都比较明确、规范。

——区域管理机构

许多国家的实践表明，区域管理机构设置在很大程度上决定了区域政策的效应和效益。在发达国家，区域政策的决策权主要由中央当局掌握。中央政府一般有专门的机构负责区域政策的制定与实施；立法机构负责处理所有有关区域政策的法律，即批准或否决由区域管理机构确定的援助措施、奖励力度、区域设计和分散程度，也包括批准成立或取消特定区域管理或开发机构等。例如，在西欧国家，议会中都有永久的或临时的专门委员会，其职能是既介入一般区域政策制定，又参与解决最严重的区域问题。此外，预算决定对区域政策具有重要意义。一部分区域政策支出是通过单独条款得以通过的，而其他部分包括在各部门（如交通部与工业部等）或其他专门的政府机构（如英国的新城镇委员会等）的预算内。

虽然各国的区域管理机构在结构安排上各有不同，但他们有一些共同点。首先，他们都是在特定区域实施区域政策框架内的各种发展项目的特殊机构，这是其不同于中央政府其他部门的显著特点。这些机构在地区层次上发挥作用，往往独立于中央政府其他机构或者在多部门之间起着协调作用。之所以需要这种组织结构，是由于区域管理机构实施的项目是为了解决特定类型区域的社会经济问题，要取得成功，必须得到地区人民广泛支持并需要各种地方利益集团的参与。其次，区域管理机构的制度结构不同于区域和地方层次的区域开发机构。后者的活动领域局限于特定区域或地区，而前者的活动沙及多个区域或地区的许多领域，如跨区域的基础设施建设、农业与工业开发、自然资源开发与环境保护、社会服务等，因而也是区域或地方多种活动的协调机构，其最终目标不仅是要促进经济增长，而且要提高区域的生活质量并平衡利益在不同区域间的分配。

由于不同国家的基本制度存在一定差异，在中央政府中区域管理机构的设置方式也各不相同。一般而言各种制度模式可以归纳为三类，即分立的职能部门模式、专门的职能部门模式和联合的职能部门模式①。区域管理机构主要通过区域政策调控并影响区域发展。

分立的职能部门模式是指区域政策决策权分散于中央政府的许多部门，各部门不仅有权对本部门范围内的区域或地区层次的事务进行决策，而且还单独实施区域政策项目，但各部门间缺乏必要的沟通与协调。

专门的职能部门模式是指区域政策由特定的中央政府机构来制定实施的制度模式。单一制国家一般采用这种模式，例如法国和意大利。法国负责区域政策事务的机构为国土规划与区域行动委员会(Delegation a 1'Amenagement duTeritoire et a l'Action Regionale,DATAR)，意大利专门负责区域政策事务的是南部开发基金（Casa per Il Mezogiormo,简称Cassa)。欧盟的欧洲委员会(相当于国家的政府）中设有专门的区域政策事务部（欧洲委员会下设24个事务部，其中的第16事务部即为区域政策部）。

联合的职能部门模式是指区域政策由中央政府内的几个部门联合运作的制度模式，这种模式主要见于英国、瑞典与丹麦等国。通常，介入区域政策事务的部门有负责经济发展、环境、劳工与社会问题等方面的政府部门。

英国是最早实施区域政策的国家。英国的区域行为主体机构从横向与纵向两个方面设立。在横向方面，为九个区域(即欧盟统一的NUTS1区域）各设一个政府办公室(Government Ofices，GOs)；在纵向方面，涉及区域政策事务的部门有九个，分别为副首相办公室（ODPM），贸易与工业部（DTI），教育与技术部（DES），交通部（DT），环境、食品与乡村事务部(DEFRA)，内务部（HO），文化、媒体与体育部（DCMS），卫生部（DH）和就业及退休保障部（DWP)。这九个部门都得公布其公共服务协议(Public Service Agrement,PSA)目标。政府办公室代表并协调九个中央政府部门的区域行动，是中央政府设立的负责区域事务的主要机构，其与区域伙伴合作，包括地方政府、区域开发机构与其他机构，以联合的方式实现政府目标。政府办公室将不同政府部门的活动与利益纳人一个单一组织内，其代表各部门直接管理重要的区域政策支出项目，在进行跨部门活动中发挥着独特的作用。为了协调九个GOs的行动，英国政府成立了区域协调领导小组(Regional Co-ordination Unit,RCU)。RCU的权力包括：（1）横向管理GOs，是GOs的协调中心，有其独立的预算；（2）协调地方政府的政策措施，掌握代表国家整体利益的政策工具；（3）参与GOs的政策制定过程；（4）确保各中央部门制定的地区间横向战略合理，保证不同部门的行动相互协调①。

考察各国的区域政策机构设置会发现，分立的职能部门模式是不可取的，专门的职能部门模式和联合的职能部门模式各有所长，也就是说，将区域政策统一在一个专门的部门中或将区域政策活动分解到几个部委都是可行的模式，两种模式各有长处。专门的职能部门模式可使区域政策行动高度统一协调，而联合的职能部门模式既可在一定程度上保持政策的统一与协调，又可充分发挥有关部门与地区在区域政策决策中的作用。

——区域经济政策组织

除中央政府外，区域政策的实施还需要其他一些机构或组织。在立法机构通过或中央政府批准后，区域政策实施的组织机构有国家、区域与地方两个层次。国家层次的组织主要有：中央政府及其下属的区域管理机构、立法机构，国家区域发展基金和全国性的区域开发机构协会组织；区域与地方层次的组织主要有区域层次的政府机构、地方政府、地区协调发展委员会、区域层次的发展基金、区域开发代理和其他区域开发机构。一般而言，国家层次的组织的决策与行动要通过各种区域层次的组织间接作用于区域经济实体（即区域政策作用区域内的企业和个人）。在区域政策完善的国家，这些区域政策组织设置比较合理，但名称不尽一致。

在各种区域经济政策组织的关系中，比较重要的有中央政府与地方政府关系、中央政府与区域层次的国家管理机构间的关系以及地方政府与区域层次的国家管理机构间的关系等②。

首先，中央政府与地方政府关系是区域政策组织中的最重要的关系之一。在集权制国家，地方政府在区域政策组织中处于从属于中央政府的地位，没有最终决策权，其区域政策行动要以中央政府决策为依据。但在一些联邦制国家，中央与地方政府关系要复杂一些。在区域政策决策过程中，中央政府和地方政府的立场观点存在差别，因此市场会产生矛盾冲突。中央政府主要是从整体利益最大化的角度来配置政府资源，解决区域经济问题，地方政府只是依据真身？的利益提出建议，而整体利益的最优并不等于局部利益的最优，这就使得中央政府和地方政府在制定区城政策过程中时常产生矛盾冲突。地方政府主要从事改善地区投资环境的猛动（通过发展基础设施、改善环境、建设住房等）并吸引投资。地方政府对新投资的兴趣取决于地区的社会经济状况。当存在大量失业和地方税收拮据时，它们常常致力于奖励投资进入和发展地方企业。一方面，这符合区域政策目标；另一方面，这可能导致地方政府间竞争。例如，在中国，几乎每个地方政府都在对外招商过程中承诺给予最优惠的税收待遇，这实质上是一种不正常的恶性竞争。中央政府若不能抑制这种竞争，区域政策就难以发挥作用，因为在地区恶性竞争中，处于下风的往往是问题区域。这是区域政策决策权为什么不能下放给地方政府的重要原因之一。

其次，中央政府与区域层次的国家管理机构间的关系是区域政策组织中需要更加关注的关系之一。区域层次的国家管理机构简称区域当局，是指中央政府设立的问题区域管理机构(如美国的阿巴拉契亚区域委员会，ARC）和区域开发机构（如英国的大伦敦当局)。区域当局主要从事援助分配和对采纳的决策进行控制与监督。此外，他们还就小规模项目进行独立的决策，其所能决定的最大投资规模与援助的性质通常由中央政府确定。区域当局一般是中央政府的一个部门或派出机构，必须接受中央政府的统一领导。需要指出的是，在许多国家，区域层次的管理机构有两类：一类是由中央政府安排的区域当局；另一类是地方安排的组织，即地方政府自发的联合组织。区域当局对于协调和约束地方政府之间的关系上具有积极的意义。但是，由于一些区域当局，特别是地方安排的区域组织，并不是真正意义上的一级行政机构，与地方政府也没有直接的管辖和行政权力，因此，往往对地方政府缺少实质性的约束力和控制力。不过，值得注意的是，在20世纪80年代，西欧国家出现一个强化区域当局的运动，即通过跨地区的组织安排来贯彻中央政府解决区域问题的意图。法国、意大利和西班牙等许多国家在标准区域划分的基础上，成立了区域当局，包括管理聚集体的区域当局，来管理和协调地区经济关系。这种管理和协调地区经济关系的模式对于中国来说很有借鉴意义。

最后，地方政府与区域层次的国家管理机构间的关系是区域政策组织中最为复杂的关系之一。区域当局有常设性的与临时性的两种。为了管理问题区域，如生态脆弱地区、聚集体中的内城地区等，通常会成立特定的管理机构。其中许多机构，如英国的新城镇发展公司，只是在经济加速增长时期才成立，后来就取消了。即使是存在这种特殊的管理机构，地方政府也保留了许多功能，例如负责公共保健与教育、警察与消防以及环境控制。通常，地方政府执行地区内的规划控制，在某些情况下这一功能可临时转移至问题区域管理机构。这种转移有利于提高办事效率，改善投资环境，但可能会弱化规划控制。在管理问题区域时，在不同地域层次上的政府间可能发生冲突。一般来说，在许多民主国家这种冲突产生的原因可以分为两类：常见的冲突通常是由不同的政党引起的，由于从上级分配来的资源短缺，没有足够的资金去实现所有的社会项目，于是不同政党出于各自代表的利益集团的考虑，往往会在优先进行项目的问题上争论不休；另一种冲突可能发生在同级的立法与行政机构间或议员与公务员之间，例如公务员作出的决策常常被议员否决（且最终决策权属于议员)，从而造成政府和议会之间在管理问题区域上的矛盾冲突。此外，由于一些特殊问题区域管理机构在一定时期内一般接管地方政府的某些权力，使得二者的关系变得更加错综复杂。

6.1.3  区域管理的作用对象

区域管理的作用对象主要是问题区域。但是在识别问题区域之前，要有一套完善的标准区域划分体系。因此，区域管理作用对象的问题实际上是区域划分体系构建问题，具体包括标准区域划分和问题区域识别两个方面。

——标准区域划分

区域是区分地区问题的一种分类法或一种设计，根据研究问题的不同，可以区分不同的区域类型。一般而言，区域类型有三种：匀质区域、功能区域和规划区域。匀质区域又称同质区域，是在某些标准方面有同一性的空间单元；功能区域又称节点区域或极化区域，是指由一定的功能内聚性、各组成部分相互依赖的空间单元，其重视的是各组成部分的功能联系而非同质性；规划区域是为了处理区域问题而设计的、适合于用来实施区域规划与政策的空间单元,规划区域可能具有同质性，也可能具有内聚性，或者二者兼而有之。匀质区域与功能区域基本上不能覆盖全部国土，但区域管理，特别是区域规划，是不允许飞地存在的。因此，在匀质区域和功能区域之后，有必要识别规划区域，即确定一套规范、可行的标准区域(standardized region)划分体系。目前，许多国家将标准区域（一般也称标准经济区）的划分作为问题区域识别与区域规划制定的基础。

标准区域划分是一种功能区域(或称为极化区域)的分类方法，也就是将具有一定的功能内聚性、各组成部分相互依赖的空间单元识别出来，进而由这些基本的空间单元构成一套完整的覆盖全国国土范围的标准区域划分体系。标准区域体系中的基本空间单元强调核心外围的相互依赖关系。

在标准区域的划分中，基本空间单元的界定主要采用单一或容易衡量的变量、根据一个或几个特定职能进行划分，一个标准区域通常由一个中心地(大城镇）以及它的腹地或服务区构成。典型的标准区域划分体系有欧盟的NUTS区域划分体系种美国的BEA区域划分体系。标准区域并不是随意划分的，而要遵守一定的原则，主要有：①同质性。即统一区域内各地区具有一定程度的一致性；②内聚性，即每个标准区域都应有一个中心城市作为核心；③行政可行性，即标准区域界线应尽可能不打破行政区界线；④历史性，即标准区域应兼顾地区间已经形成的传统联系与文化特色；⑤系统性，即标准区域应是一个多级系统；⑥完整性，即每个标准区域应具有一定的实力，而且各区域的规模不能相差太多。不过值得注意的是，以上的这些原则可能不相容，而且对于不同层次标准区域的划分，适用的原则可能不一致，需要根据实际工作的需要进行选择和取舍。

——问题区域识别

问题区域识别根据所要解决的区域问题的不同，要采用不同的识别方法。落后区域和萧条区域的识别采用的是类型区域(或称为匀质区域）的识别方法，也就是将落后或者萧条的空间单元识别出来，这种识别方法强调的是区域内部在某些问题的共性；膨胀区域的识别采用的是功能区域的识别方法，也就是将面临膨胀问题的中心地及其腹地组合成基本空间单元，这种方法强调的是中心地与腹地的相互依赖关系。

问题区域并没有统一的标准，不同的国家和地方政府可以根据不同的目的和标准划分不同的问题区域类型。而针对不同类型的问题区域，需要制定不同的区域规划和政策。如在欧盟内部，问题区域主要有7大类①：

（1）边缘区域。这类区域的主要特征是农业活动在区域内占据主导地位。这些区域位于边缘地区，而且主要的就业领域是萧条部门，这就使得这类区域桥往区域经济发展的双重障碍，因此欠发达是这类区域的共同特征。这一类型的区域包括意大利南部地区、爱尔兰、西班牙大部、葡萄牙和希腊等。

（2）其他农业区域。于第一类区域相比，这类区域的优势在于区位的非边缘性。当然，“边缘”是一个相对的概念，与一些核心区域相比，这类区域也可以算是边缘区域。一股而言，与边缘区域相比，这类区域距离该区域一流的太都市中心并不远。而且，这类区域的人口密度也要显著高于边缘区域。德国的山le语Hostein和荷兰北部就是这一类型区域的典型。

（3）停滞区域（包括萧条地区、衰退地区)。这些区域可能是传统的采煤业、纺织业和造船业为主的区域。南威尔士、英格兰北部和比利时的瓦隆都是这类区域的填型。针对这些地区采取的区域发展规划，与前面阐述的边缘和非边缘农业区将有极大的区别。

（4）特殊类型问题地区。这主要是指德国的新州，即前东德地区。1989年，两德合并之后，这些区域面临着向一套全新的经济体系转变的困难。从20世纪90年代开始，这些区域全部被列为欧盟目标1区域。

（5）国家边界区域。直到最近几年，在欧盟委员会的许多文件中，位于国家边界线任何一边上的边界区域仍然被认为是一类十分重要的问题地区。实际上，这类区域的形势并不差，因为它们可以最先从经济一体化中获益。追溯到更早的时期，边界两边的部分可能属于同一个经济区域。然而，它们具有（或曾经具有）一类相同的特征，那就是基础设施（包括公路、铁路、运河等）缺乏。

（6）低人口密度区域。这类区域主要存在于瑞典和芬兰的北部区域。不过部分芬兰的区域可以归入边缘区域之列，这些区域位于欧盟的边缘，并以农业生产为主。

（7）有卫星城的大都市区域。就收入而言，这类区域在欧盟内算是最高的一类，因而将这类区域列为一类特殊的问题区域可能会引起诸多争议和疑问。不过，没有任何真正的欧盟的区域政策能够忽视这些大都市区域的经济、社会和环境问题。但是20世纪70年代之后，这些人口高度密集的地区面临着各自的问题，其中的一个共同问题就是以高失业率为特征的“内成问题”。

尽管问题区域多种多样，但总体而言，我们可以分为三大类，即落后区域、萧条区域和膨胀区域：落后区域包括经济结构以农业为主的区域、地理位置边远的区域、自然条件较差的区域等，其主要问题是落后，突出特征包括居民收入水平低下、地方财政拮据、资源利用水平低下、居民受教育水平较低等，在中国主要是广大西部落后地区；萧条区域主要是经济结构以传统的衰退产业为主的区域，其主要问题是萧条，突出特征是经济下滑、失业率高、人口特别是青壮年劳动力外迁等，在中国主要以东北等老工业基地为典型；膨胀区城主要是经济结构过度多样化与产业布局过度拥挤的区域，其主要问题是膨胀，突出特征是产业拥挤、生产成本高昂、结构趋于老化、发展方向不明确等，这类区域如不及时调整产业结构和布局，在未来难免沦为萧条区域，在中国这类区域主要存在于东部沿海的大都市区域①。当然，问题区域不是一成不变的，要根据国家总体情况和问题区域自身的发展状况而不断调整。

——区域的划分方法

不管是标准区域划分还是问题区域的识别，都涉及到区域划分方法问题。

（1）布代维尔的分类方法。布代维尔区认为匀质区域和节点区域是不同的，在划分方法上也存在区别。

①匀质或同质区域。匀质区域的观点认为独立的空间单元能够以某种共同的特征而联结在一起。一些区域在地理和自然资源禀赋等自然特征方面存在一定的相似性，而另外一些区域在经济和社会特征方面存在相似性，这些特征包括产业结构、消费模式、劳动力的就业分布情况、占主导地位的自然资源、地形、气候、社会观念、人均收入水平和商业运作观念等。在划分匀质区域时面临的主要问题是一些区域可能在某些方面与另一个区域相似，而在其他方面却与第三个区域有着更为密切的联系。而且，绝大多数区域都会包括农村和城市地区，也就是区域内部存在极大的差异，这也加大了与其他区域比较的困难。

②节点或极化区域。一个极化的空间是一系列的单元或经济场。与同一级别的其他单元相比，这些单元与上一级单元有着更密切的贸易和经济联系。节点区域具有两个特征：跨区域功能密切联系和等级结构。

一个节点区域是由不同类型的单元组成，这些单元在功能上彼此之间密切联系。功能密切联系程度可以用流现象来进行分析。流可以是区域账户系统、投入产出系统或者是图表。T-流分析法的矩阵和图表形式如图6-1所示。

 

图6-1的T-流可以指不同的流现象，如人口流（迁移和通勤）、商品和服务的贸易、通讯（电话）、交通流、零售和批发商品流、服务联系、报纸发行量、资金流等。

某一区域以上的这些流并不是随意发生的，也不存在一个固定的比率。流动量最大的流倾向于在一个或两个占统治地位的中心集中，这些中心通常是该区域最大的城市。因此，节点区域侧重的是该区域的控制性中心，而区域边界就显得相对次要了。节点方法可以用来研究区域之间功能的相互依赖性，也可以用来研究区域节点之间的功能相互依赖性。

（2）根据增长率的划分方法。

根据收入水平或人口密度的不同，我们可以划分出增长、停滞和萧条区域。这种分类方法是与欠发达区域的概念密切联系的。欠发达区域的界定主要取决于两个要素：比较区域平均水平和执行标准（失业、经济活动水平或收人水平)。欠发达区域的界定并不是一成不变的，而要依据现实的发展情况不断变化。这种动态的观点有两个基本要素：其一是与国家水平相比的收人水平。其二是与国家水平相比的预期增长率。通过综合考虑以上两个要素，我们就可以区分出不同类型的区域，如表6-2所示。

表6- 2           根据增长率划分的区域类型

与国家平均水平相比的增长率	与国家水平相比的收人水平
	高（≥1）	低（≤1）
高（≥1）	繁荣区域	发展中的欠发达区域
低（≤1）	潜在欠发达区域	欠发达区域

用这种方法划分的每一类区域都有特定明确的特征，因此就可以不同类型区域应用不同的结构政策。

（3）汉森划分的区域类型。汉森划分区域类型所使用的标准主要有三条，即直接生产活动(DPA）、支持DPA或经济资源流动形成的经济管理资本（EOC）和社会管理成本（SOC)(包括教育、文化工程、健康项目等）。综合考虑以上三种活动，汉森划分出了三类不同的区域：

①拥挤区域。这些区域进一步扩张的边际社会成本（私人成本乘以外部影响）等于或高于相应的边际社会收益（MSC≥MSB）。汉森认为拥挤区域造成了增长的不平衡。

②过渡区域。总体而言，这类区域的边际社会收益（MSB)大于边际社会成本（MSC)，因此区域内的私人企业发展具有显著的优势，也就是说，过渡区域内直接私人投资产生的边际净社会产品要高于在拥挤区域进行同样投资所产生的边际净社会产品。

③落后区域。这些区域难以吸引新经济活动，并且在经济结构上以小规模农业和/或衰退或停滞工业为特征。

6.2  当前中国区域管理制度存在的主要问题

改革开放特别是20世纪90年代以来，随着中国社会主义市场经济体制的日益成熟和完善，中国区域管理制度也日益健全和规范。但中国的改革毕竟还是处在不断探索阶段，难免存在一些缺陷，在区域管理制度方面也不例外。

6.2.1  缺少权威立法规范政府区域管理行为

从本质上说，市场经济是法治经济。市场经济的特征不仅仅体现在市场对资源配置的主导作用上，而且还体现为市场经济是法治经济，对于政府行为更是如此。因为相对于市场来说，政府行为具有强制性和非效率性，如果不用完善的法律法规来规范政府的行为，那么就很难保证政府行为的科学有效性，而且很容易成为市场机制的对立面。欧盟在成立之初，就制定了区域管理的相关法律法规，以规范欧盟内部进行区域管理的行为。美国等西方国家也有同样的立法。

在过去计划经济体制下，中国严密的至上而下的行政命令机制很大程度上起到了法律法规的作用，因此造成了中国与市场经济体制相一致的法律法规体系的极度缺乏和失调。改革开放之后，中国在经济立法方面作出了很大的努力，陆续制定和通过了许多经济法律法规，但是有关区域经济发展与管理以及特殊区域发展（如落后区域、萧条区域）等的立法却一直未能提上议事日程。直到现在，中国关于区域经济发展与管理的法律法规几乎是空白，这使得中国区域经济发展与管理规划和政策的制定与实施具有很大的随意性和非连续性。一直以来，中央政府和地方政府、地方政府之间以及政府与企业的关系没有理顺，区域经济冲突不断，其中一个很重要的原因就是区域经济发展与管理法律法规的缺位。没有权威的法律依据来调节各级区域利益主体之间的关系，造成各级区域利益主体陷人无休止的讨价还价和恶性竞争之中，给中国整体经济利益造成了巨大损失。除此之外，如果没有完善的法律法规体系来保证区域经济发展规划与政策的贯彻实施，那么制定的规划和政策只能停留在文字表述层次，很可能给具体执行时留下很大的主观随意性和讨价还价的余地，从而造成诸如“上有政策，下有对策”的问题不断出现，这样一来，区域经济发展规划和政策就不能真正在实践中发挥预期的作用。

由于区域经济发展与管理的立法涉及到中央政府、地方政府以及企业等各致经济主体之间的切身利益，而且需要对区域经济规划和政策的内容和作用方式作出科学严密的规定，因此区域经济发展与管理法律法规的建设是一个较为复杂的过程，需要投入大量的时间和人力。即使现在马上着手进行，也需要经过一个漫长而艰苦的阶段，才能初步形成一个规范有效的区域经济发展和管理的法律法规体系。正因为这种立法的滞后性，使得当前中国出台有关区域发展和管理的法律法规的任务尤为紧迫。在中国这样一个国土面积广大而区域经济问题又十分严重的发展中国家，直到目前为止仍然没有出台一部权威完善的有关区域管理的法律法规，这不能不说是中国区域管理制度存在的一个重大问题。

6.2.2  区域管理机构设置不合理

迄令为止，中国没有分工合理、职能明确的区域管理机构。中国这样大的一个国家没有一个专门协调区域利益的职能机构，在全球来说是十分少见的。

区域政策是政府管理区域经济的重要工具之一，无论是其制定，还是其实施与评价，都需要一定的机构来负责。而且，这类机构不论采取何种模式设置，都是立法的产物。中国有许多部门(中央政府部门）涉及对地方的援助，但几乎无一部门具有立法意义上的区域政策资源。根据1998年《国务院关于机构设置的通知》，中国国务院组成部委共29个，国务院直属机构共17个，国务院办事机构共6个，国务院直属事业单位共9个。其中有许多涉及地方发展援助，各有一定的资源，但无一协调区域行动的机构。形成的结果是“事事有人管，事事无人管”，中央部门间冲突不断且将其延伸至地方而且冲突解决无规可依。

改革开放以来，随着利益格局的调整，部门与区域冲突有加剧之势。区域问题增多要求设置统一的区域管理机构。可以说，在历次政府机构改革过程中，区域管理机构并未受到足够的重视。区域管理机构设置一直采取的是分立的职能部门模式。这种模式的缺陷十分明显，主要有：①部门间的区域政策经常会发生矛盾，各部门的利益与目标不尽相同，矛盾甚至是冲突难以避免；②有可能造成区域政策项目重复，浪费公共资源；③区域或地方争取区域政策资源的成本大。由于各区域或地区要面对众多区域政策决策主体，而各中央部门的区域政策制定、实施与监督和评价程序不完全相同，区域或地方区域开发机构往往需要花费大量的人、财、物力以争取区域政策项目，因而有可能造成区域或地方间的矛盾和冲突。

此外，由于缺乏明确的区域管理目标和政策体系，导致政府的短期行为和机构重复设置严重。目前，中国的区域管理和区域政策存在多头管理的问题，扶贫办、西部开发办、东北办、国家发展和改革委员会、建设部、国土资源部和民政部等许多部门掌握着区域政策资源，经常出现部门利益矛盾与政出多门的情况。虽然这些机构在管辖的区域范围上不存在矛盾，但在具体职能上相差不大，与其将政府职能分散到这些独立的机构，不如整合这些机构与资源，设置一个统一管理区域问题的中央政府组织，来统一分配政府资源，协调政府行动。以西部开发办为例，目前西部开发办的办事机构设在国家发展和改革委员会（当时为国家发展计划委员），其职能没有得到立法机构(全国人大）的明确界定，西部开发办没有独立的决策权，也没有独立掌握的区域政策基金工具，其所规定的援助西部大开发措施需要在许多部门的预算框架内安排，这些部门包括铁道、交通、水利、农业、林业、信息产业等部门和国有银行，这就制约了西部开发办的工作效率和效果。

最近，在讨论中部崛起时，一些官员和学者提出要成立一个与西部开发办、东北办平级的中部崛起办公室，这种建议虽然有一定理由，但并未从统筹区域发展的全局的角度来看待区域管理机构设置问题，如果这种意见被采纳，则以后还会有人提出长江三角洲办、珠江三角洲办、京津冀都市圈办等，使国务院机构进一步膨胀。这对统筹区域发展是十分不利的。

6.2.3  政府自身的行政管理权与经济调控权界限不明

这是体制的关键性弊病之一。这一弊病使得政府该管的未管好，不该管的随意插手，其结果是政策摇摆，企业不活，区域间经济关系紊乱，并为政府官员权责不分、以权“寻租”等社会经济问题提供温床。具体在区域管理方面，在中央政府层面，没有一个专门负责区域管理的机构，而是将区域管理的权限下放到不同的部委甚至是司局，导致区域管理政出多门，效率低下。而在出现问题的时候，不同的部门之间又互相推诿，逃避责任。

目前中国还没有设立独立的进行区域经济发展和管理的专门机构，在制定和实施区域政策和规划等方面也没有权威的法律法规体系作为保障。这样就造成了区域政策和规划的制定和实施带有很浓厚的主观随意性。并且由于缺乏必要的区域经济政策和规划实施的评价和监督机制与机构，使得不少政策和规划的实施未能收到预期的效果。而且由于政府集行政管理权和经济调控权于一身，也就是说，政府既充当评判区域经济发展的“裁判员”，同时也是推动区域经济发展的“运动员”。这种双重身份很容易造成区域管理权力运用的紊乱。如今，地方经济发展很大程度上与地方官员的升迁直接挂钩，这造成了诸多负面的影响。有些地方官员急功近利，为了拉动地方GDP的增长，而不顾地方实际，想方设法向中央和上级政府要政策，争项目，甚至是未经批准独自出台所谓的招商引资优惠政策，导致国家资源和税收的大量流失。此外，还有一些地方官员，为了短期内提高政绩，大搞政绩工程，不顾地方实际上马一些大型的工程和项目。其中，不少工程和项目由于缺乏后期资金而搁置，称为“烂尾工程”。还有不少工程和项目即使建成投产，由于不符合地方经济发展的实际，产品难以销售出去，从而造成厂房设备闲置，非但没有发挥促进地方经济发展的作用，反而浪费了大量的国家和地方财力和资源，成为地方经济发展的包袱。

6.2.4  中央与地方政府之间的事权划分不明确

这是导致区域冲突的最主要原因之一。改革开放之后，中国实行了非均衡的区域发展战略。与过去的均衡发展战略相比，非均衡战略更具有效率，而且对中国整体经济的促进作用也是有目共睹的。但是，在这种战略指导下，随著中国经济的持续发展，区域经济不平衡越来越明显，区域问题不断增多。虽然中央政府也意识到了加强区域管理的重要性，并且出台了不少战略措施来解决这一问题，但是由于没有明确的区域管理指导思想与目标，严重影响了国家区域管理的效果。虽然国家提出了促进区域经济协调发展的总体目标，但是对于协调发展的内涵以及在这一总体目标实现过程中不同具体目标的主次关系认识得不够清楚。经济目标、社会目标、政治目标和生态目标在产生矛盾时，该如何处理？由于中国政治体制改革落后于经济体制改革，政府经济行为中的政治色彩浓厚，反映在区域管理行为上，就是区域管理中经济目标乃至政治目标至上。地方政府官员为了在任期内促进区域经济发展，全力“跑部钱进”，向中央要政策争项目，大搞政绩工程，而不顾地方社会经济的现实情况。这不仅造成了大量国家资金的浪费，从长期来看也制约了地方经济持续发展。

中央实行了放权让利的行政体制改革，把部分权力下放给地方。应该说实行一定程度的地方分权是必要的。但是，在分权过程中，一个明显的缺陷是中央、地方权限划分不明确，并且在地方利益的驱动下，形成地方政府权力错位、膨胀，并且难以约束，从而导致“诸侯经济”盛行，区域经济关系紊乱。由于中央在向地方分权的过程中，没有建立一套相应的强有力的约束监督体系，而且也缺乏有效的区域管理和调控手段来规范地方政府行为、协调区域经济关系，由此造成区域经济发展秩序的混乱。

改革过程中，扩大地方自主权单纯以财政承包责任制来体现，地区利益的动力机制确实建立起来了，但未提供保证地方自主权正确运行的约束机制。也就是说，财权划分与事权划分不配套，在事权不明的前提下，各级地方政府基于自身利益往往对上争对下压，上下级彼此间越俎代庖。事权不明，一方面使规范的经济权利划分缺乏基础，地方在划分标准不明确的情况下争基数吵比例，通常通过一省（市）一律的谈判尽量谋求地方利益，扩权与承包的规范性、严肃性不足；另一方面使得地方政府运用手中的权力扮演起本地企业“当家人”角色，在市场需求旺盛时禁止原材料外流，在市场需求不足时封锁市场。中央关于打破封锁的规定与政策在各地区遇到执行障碍。

6.2.5  企业与政府间的关系不尽合理

改革初期，公有制企业自主权中很大一部分被各级地方政府截留，真正落秀到企业的不多。由于放权仍主要国于中央与地方分权的老框框之中，企业不及未彻底接脱不合理行政干预，而且在地方扩权过程中新添了更多的“警整”，这种状况至少带来了以下三方面的不利影响：第一，中央宏观调控能方或弱并未换来企业活力增强，反而强化了地方政府行政于预企业的行为。地方政府比中央政府对企业的管理更为直接，一旦地方利益受到威胁，地方政府就全于预企业内部的经营管理。这为区域经济冲突埋下了祸根。第二，企业在地方政府强有力的控制之下，缺乏提高效益的充足条件与动力，处于矛盾的境地：企业一方面力图摆脱政府对其经营的控制而成为完全独立自主的经济主体，勇一方面又摆脱不了诸如原材料供应不足与市场疲软等不利经济环境时又祈求政府的庇护。在自主权不完全落实和产权不明确的情况下，企业为改善发展条件与职工待遇，往往向政府部门“寻租”，偷税、漏税、游说、走关系、宴请、行贿等是常用的“寻租”手段。这些行为必然会软化政府对经济的调控，使总量与结构政策部分或完全失效，合作不足，冲突频繁。更有甚者，有部分在地方具有经济主宰地位的企业与其负责人拥财自傲，干预甚至左右地方政府行为，俨然成为地方一霸，有的人甚至视地方党政领导为其家丁。这种现象尚未引起广泛的重视，若任其发展，可能会酿成一大社会问题。第三，地方政府与企业相互渗透，合伙应付中央与地方政府，不仅藏富于企业，尽量分割应上交的中央利益，或尽量多争中央的投资与补贴，而且防范其他地方的倾销，想方设法使肥水内流。由此可见，地方政府、企业个人在体制改革未到位的情况下都应对区域经济运行失当负责，单独指责哪一方都欠公允。

6.2.6  缺乏可供区域管理利用的区域划分框架

中国是个大国，内部区域差距十分突出。然而，至今没有统一的区划框架，过去的六大区或七大区是行政需要的产物，只有经济地理研究价值；1996年3月17日八届全国人大四次会议提出在全国建立7个跨省份经济区域，虽然其有立法基础，但遭到众多非议。而在提出西部大开发战略时有关西部的范围更是争论颇大。撇开对这些区域划分框架的范围合理与否不论，单就其单个区域的面积来说，无一适合作为区域政策的区域框架。因此，即使是其中最小的一个区域，也比西欧好几个大国的总和还要大，在如此大的范围内实施援助或控制根本就不可能。中国如此广表的国土只划分为寥寥几个区域是不可能实施真正的区域倾斜政策的。

此外，在问题区域划分方面，当前中国也没有一套完善的问题区域划分体系。按照区域经济理论，在区域经济发展过程中，由于区域之间的历史基础、资源禀赋、区位条件、国家政策等方面存在差异，必然造成区域经济发展的不平衡，产生不同类型的区域问题，从而形成不同的问题区域。如前所述，问题区域主要包括三类：落后区域、萧条区域和膨胀区域。不同问题区域的病症不一样，需要采取不同的政策措施，对症下药，解决不同的问题和矛盾。但是，就目前中国而言，并没有明确划分不同的问题区域，就算是相对完善的贫困地区的识别和划分，也带有较大的主观性和政治色彩，并不能从根本上真正解决贫困地区经济发展问题。虽然最近几年，中央政府已经意识到解决区域问题、协调区域经济发展的重要性，相应出台了西部大开发、振兴东北和东部崛起等发展战略，但是由于这些战略所涉及的地方范围过于广泛，其中也包含不同类型的问题区域，这就使战略的实施缺乏针对性，很难真正起到解决区域问题、促进区域经济发展的作用。&

第六章注释

第157页

①区域管理的运作程序分析内容详见张可云：《区域经济政策》，北京：商务印书馆2005年版，第127~136。本书略。

第159页

①、朱淑梯、王颖敏、郭畅：《强化宪法统一国内市场的作用》，载《复旦学报（社会科学版）》，2001(5）。②.具体内容请参阅Nortbert Vanthove(197),Regional Policy:A Eurpean Approach.Brookfield:Ashgate Publishing Company.pp.415~420。

第160页

①参阅江世银持：《区战经济发展安观训整论》，成部：四川人民出版社2003年版，第227-228页。

第162页

①关于区域管理机构三种制度模式的详细论述请参阅张可云：《区域经济政策》，北京：商务印书馆205年版，第105~19页。

第163页

①详见张可云：《区域经济政策》，北京：商务印书馆2005年版，第15~118页。②关于区城政策组织各种关系的详细论述，请参阅张可云：《区域经济政策》，北京：商务印箱2005年版，第119~125页。

第166页

①Nothet varthove(197),Resonal Paioy:A urpean Apach Brokfd:Ahete PablishingCompany.p.122,- [ ]

第168页

① 张可云：《区域经济政策一理论基础与欧盟国家实践》，北京：中国轻工业出版社2001年版，第20页。&