西部大开发战略的理论基础和实施对策 专题篇 西部地区两大生态环境问题对策研究（下）时间： 2019-05-10信息来源：课题组 中国计划出版社 2002年12月第一版 　作者： 徐国弟 陈玉莲 主编 　责编：qgy 陈国平

二、加强水土流失的防治

（一）完善退耕还林还草的配套政策

退耕还林还草，是国家加快西部地区生态环境建设的战略性措施，也是实施西部大开发的根本和切入点，根治长江、黄河流域水早灾害的治本之策。同时，退耕还林还草有利于带动西部地区农业结构的调整，增加农民收入，加快农民脱贫致富的步伐。退耕还林还草的基本措施是“退耕还林（草)，封山绿化，以粮代赈，个体承包”。退耕还林（草）是指从保护和改善生态环境出发，将易造成土地沙化的耕地，有计划、有步骤地停止耕种、本着宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，乔灌草结合的原则，因地制宜地植树种草，恢复林草植被。封山绿化是指对工程区内的现有林草植被采取封禁措施严格管护，确保绿化成果。以粮代娠是指对退耕还林还草的农户，国家按一定标准无偿提供粮食，实行以粮食换林草、换生态，保证农民退耕之后吃饭有保障，收人不减少，以调动农民退耕还林还草的积极性。个体承包是指植树种草和植被保护的任务，采取承包的方式，落实到户、到人，按照“谁造林（草）、谁经营、谁受益”的政策，具体以责任制的形式，明确植树种草者的权益，落实管护措施，责权利挂钩，使群众在获得利益的同时，为生态环境建设做贡献、尽义务。退耕还林还草是一项意义重大、政策性较强的伟大工程，国家采取的基本措施是简单明确的，而要稳步推进退耕还林还草工作，关键是要实施有效的鼓励政策、制定科学的规划和深化改的试点。

1.推进退耕地区改革试点。2000年9月10日，国务院正式公布了《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，明确了要加强领导、加强管理的要求，具体的试点政策，并对种苗、林草结构、工程质量等问题进行了具体的部署。从深化农村改革来看，在做好退耕还林还草试点工作的同时，在退耕还林还草试点地区相应推进税费改革和土地流转制度的试点。

（1）国家退耕还林还草试点的政策要点。国家安排的退耕还林还草试点地区主要是长江上游地区和黄河上中游地区，涉及13个省区市和1个兵团，共174个县级单位。对试点单位的政策，共有4个方面：

·国家向退耕户无偿提供粮食补助。每亩退耕地每年补助粮食（原粮）的标准，长江上游地区为300斤，黄河上中游地区为200斤。如果农民认为粮食补助不足以补偿退耕田的粮食产量，可以不退耕。水土流失严重的地区，需要退耕而实际亩产粮食超衬补助标准的，由省级政府进行调剂，应相应提高补助标准。对应税的退耕地，自退耕之年起，对补助粮达到原收益水平的，国家扣除农业税部分后再将补助粮发放给农民。

·国家给退耕户适当的现金补助。考虑到农民日常生活需要，国家在一定时期内按退耕面积每年每亩补助20元。

·国家向退耕户提供造林种草种苗费补助。种苗费补助标准按退耕还林还草和宜林荒山荒地造林种草每亩50元计算，可直接发给农民自行选择采购种苗。

·实行“个体承包”。在确定土地所有权和使用权的基础上，实行“谁退耕、谁造林（草）、谁经营、谁受益”的政策。农民承包的耕地和宜林荒山荒地，植树种草以后，承包期一律延长到50年，由县级人民政府逐块登记造册，核发林草权属证明，允许依法继承、转让，到期后可按有关法律和法规继续承包。

（2）退耕还林还草试点地区，应同时推进农村税费改革试点。中央关于做好2001年农业和农村工作的意见明确提出，要“加快农村税费改革，从根本上减轻农民负担。”农村税费改革是减轻农民负担的治本之策，中央要求各地要按照国务院的统一部署，积极推进这项工作。从整体来看，退耕还林还草试点地区，是我国贫困集中地区，也是农民增收最困难的地区。因此，今后我国应统筹规划，结合退耕还林还草试点工作，在试点地区选择一批条件适宜的县级行政单位，作为农村税费改革的试点，切实减轻农民负担，进一步提高农民退耕还林还草的积极性。试点工作应在党政主要负责同志领导下，统筹规划，精心组织，认真测算，制定好方案。在试点过程中，要严格按政策办事，做好深入细致的工作，尤其是在农业税面积、常年产量、计算价格等指标的计算上要实事求是。如果实行扶贫开发、退耕还林还草试点和农村税费改革相结合，一定更有利于推进还林还草和生态环境的建设，也将加快这些地区乡镇机构的改革，加强农民负担的监督管理工作，减轻农村改革的成本和进程。

（3）因势利导，推进退耕还林还草地区土地流失制度的试点。根据国家对退耕还林还草农户的政策，农民承包的耕地和宜林荒地植树种草后承包期一律延长到50年，并允许依法继承转让，这为推进这一地区土地流转改革创造了有利条件。农民的承包权30年变为50年，使承包权进一步稳定下来，既维护了农民世世代代延续下来的土地权益，也为土地流转拓开了更大的空间。从理论上讲，土地流转改革实际上并没有改变农村土地集体所有的性质，而仅仅是将土地使用权(经营权）分离出来参与土地流转，使土地资源得到更合理的配置，发挥更好的效益；也同时为转让土地包权的农民的发展空间有更好的选择和自主权。推行土地流转试点，尚需制定一系列的法律法规才能实际操作，因此有关方面应加紧这方面的工作。

2.鼓励退耕户异地谋生和移民。退耕户的出路，就目前而言，主要是在“还林还草”和农业产业化、非农经济上。但是，从国内外的经验和实践来看，其长远的出路应主要在非农经济上。对退耕户来说，也可以有异地谋生和移民的选择。农业结构的调整、农村税费的改革和农村土地制度的改革，都可为退耕户农民创造新的有利的工作条件和环境。我国长期的农业社会，在观念上、制度上、政策上都将农民困守在既有的土地上，对此必须要有新的突破。诚然，移地谋生会有不少困难，而且在总体上也不可能大幅度地改变我国城乡结构：但是：重要的是应该跨出这新的一步。国家应该鼓励农民退耕户异地谋生和移民，这也有利于我国推进城市化、工业化和现代化；对异地谋生和移民的退耕农民，也应欢迎其随时返回家乡从事原来的生产活动。只有这样，农民才无后顾老忧，大胆走出家乡开创新的人生之路。这方面，国家也应出台相应的政策、法规，并研究具体的鼓励政策和措施。

3.保护退耕地区用水权益。在退耕还林还草地区，其中相当一部分地区特别是缺水干旱的西北地区，其原来的用水权益不应相应退减。水在某种意义上是重要的生产力，缺水地区的水则更是经济发展的决定性因素。为了保障退耕还林还草地区农业和农村可持续发展，必须保障其应有的用水权益：一是原有的用水量不应无条件的调减；二是在制订水资源利用规划时，应考虑其相应的水资源开发利用的权益；三是允许用水权益的转让和流转。这样的考虑，是出于保障退耕还林还草地区不因耕地减少而使整个地区的农业和农村经济受到更大的影响，甚至要争取做到减少耕地不减少粮食产量，也可以利用原来的用水资源发展其他产业。土地和水对于农民来说都是非常重要的资源，在这个问题上，要及早制定相关的政策，确保相关地区的稳定与发展。与此同时，退耕还林还草的地区应十分注意节水，并统筹兼顾生产、生活和生态用水，使有限的水资源能够发挥更好的经济、社会和环境效益。对于因种树种草生态用水超过原来用水量的，有关部门应在更大的行政区域按合理和可能条件，给予协调平衡。总之，退耕地区和退耕户的用水权益应该受到保护，并尽可能在国家有关政策中予以补充相关的内容。

（二）制定防治水土流失的综合实施方案

防治水土流失，即所谓水土保持，是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施。我国水土流失日趋严重，全国水土流失面积有367万平方公里（1998年），约占国土总面积的38%。很多地区水土流失面积、侵蚀强度、危害程度呈加剧的趋势，全国平均每年新增水土流失面积1万平方公里。我国西部12省区市是水土流失最严重的地区，全国水土流失面积的80%在这个地区，西部有些区域也是世界上水土流失最严重的地区，水土流失类型多样，水蚀、风蚀、重力侵蚀、冻融侵蚀并存，分布广泛，流失量大，危害严重，是导致西部地区整体生态环境脆弱和恶化的主要根源。由于水土流失，在很大程度上加重了西北缺水，西南缺土，风沙、滑坡、泥石流和干旱洪涝灾害，以及贫困。防治水土流失不仅关系改善生态环境，而且涉及到经济、社会的协调发展和地区之间的利益关系。因此，必须兼顾近期和长远、局部和整体、环境和发展等多层次的问题，也就是要制定综合实施方案，才能取得事半功倍的效果。

1.确立防治水土流失的科学工作方针和完善法制。《中华民共和国水土保持法》明确，国家对水土保持工作实行预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益的方针。

我国水土保持工作，普遍存在着重治理、轻管护的问题，一些地方边治理边破坏，甚至破坏大于治理。因此，必须突出预防为主的方针，加强预防、监督和保护，真正把预防监督摆到水土保持工作的首位来抓。预防为主，就是要在土地开发的同时，必须采取必要的措施，保护生态环境，防范水土流失；对由于土地开发或不当利用的水土流失区，而又能治理恢复的，要按照防治兼顾的原则进行治理。只有这样，才能使当地居民的生存和发展不再依赖于新的、生态更脆弱的土地，从而避免“越穷越垦、越垦越穷”的恶性循环。

由此可见，我国生态环境中的一个突出问题，就是水土流失极其严重，这也是我国解决西部地区农业、农村和农民问题的关键所在。因此，西部大开发的一个重大任务就是要搞好水土保持。国家对水土流失的问题极为关注，20世纪90年代先后公布了《中华人民共和国水土保持法》及其实施条例，有关部门、地区还颁发了不少规定和办法，如水利、计划、环保部门于1994年11月联合印发了《开发建设项目水土保持方案管理办法》，计划、水利部门还联合发布了《晋陕蒙接壤地区水土保持规定》，四川省还曾发布了《四川省长江上游水源涵养保护条例》，等等。可以说，我国已初步构建起水土保持的基本法律框架。在规划方面国务院印发了由国家计委组织有关部门制定的《全国生态环境建设规划》，国务院还批准公布了《全国生态环境保护纲要》，国家在《八七扶贫攻坚计划》、“七五”、“八五”、“九五”、“十五”计划中都对水土保持提出了具体的要求和任务。

从政策方针的角度来说，今后我国防治水土流失的重点工作是以下几项：

（1）坚持预防为主，依法行政，强化水土保持监督管理，防止新的人为水土流失。我国水土资源短缺，水土环境脆弱，开发建设稍有不当，就会加剧水土资源破坏和水土环境失衡，甚至带来灾难性的后果。因此，要按照有关法律、法规的要求，强化对水土保持的监管，落实退耕还林还草工作，重点加强对开发建设项目水土保持方案的编报审批管理工作，落实取水许可证制度，严格实施江河分水办法，鼓励发展生态经济。

（2）坚持统筹规划，因地制宜，优化工程措施、生物措施配置形成综合防治体系。要根据西部开发的总体布局，以城镇建设、大型工程建设和农业生产为重点，编制水土防治综合规划。统筹规划生态、生产和生活用水，统筹兼顾经济、社会和环境效益，加强少老边困地区水土流失治理力度。

（3）坚持深化改革，创新机制，调动广大群众水土保持的积极性。水土保护是一项综合治理性质的生态环境系统工程，必须通过创新机制调动群众的积极性，并组织群众，运用综合措施，充分拦蓄和利用降水资源，控制土壤侵蚀，改善生态环境，发展农业生产：在机制创新上，要以权责利为核心，搞好水土保持的管理机制、投资机制和权益机制，增强全社会的积极性和自觉性，加快水土保持的进程。

（4）坚持科技保障，综合治理，应用高效实用技术发展水土保持事业。水土保持要遵循自然、社会和经济规律，依靠科技，提高效益。推广小流域综合治理、兴修梯面、雨水集流、节水灌溉、地梗经济、径流水保林、沙棘种植、植物营种植、水坠筑坝、引水拉沙造田和“3S”应用等技术，提高水保成效。要鼓励科研院校和群众研究水保技术，以科技保障水土保持的持续发展。

（5）坚持突出重点，以点带面，实施分区防治、分类指导和工程示范的水土保持推进战略。按照《水土保持法实施条例》的规定，西部地区水土流失重点防治区可按轻、重、严重三个不同程度，划分为重点预防保护区、重点监督区和重点治理区，实施分区防治，分类指导。西部开发的重点地区，包括西陇海兰新线、长江上游、南（宁）贵（阳）昆（明）等跨行政区域的经济带，要率先搞好水土保持工作。与此同时，要加大西部地区水土保持“十百千”综合治理示范工程建设的力度，以点带面，推动整个西部地区水土保持和建设的工作。

2.把防治水土流失纳入西部大开发计划。防治水土流失，是加强西部环境和建设的重要内容，也是西部生态环境建设是否能取得突破性进展的关键所在。水土流失治理的重点地区，在1999年国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》中明确是：黄河上中游地区特别是黄土高原地区，长江上中游地区，太行山一伏牛山地区，吕梁山地区，沂蒙山地区，大别山地区，江南丘陵地区，湘黔地区，云浮山地区等。这些地区大部分在中国的西部。

《全国生态环境建设规划》对治理水土流失已经提出了近期、中期和远期三个阶段的目标。近期（2010年前）目标是要坚决控制住人为因素产生新的水土流失；中期（2011—2030年）目标是全国60%以上适宜治理的水土流失地区得到不同程度整治，黄河长江上中游等重点水土流失区治理大见成效；远期（2031—2050年）目标是全国适宜治理的水土流失地区基本得到整治。据统计，我国西部地区宜治理水土流失面积为116万平方公里。国家规划全国近期新增治理水土流失面积为60方平方公里（包括黄河上中游区15万平方公里，长江上中游地区16万平方公里），其中2003前要完成30万平方公里。综合各方面的意见，下列重点工程应纳入西部大开发计划，予以实施。

（1）多沙粗沙区治沟拦沙工程。重点是晋陕蒙接壤地区的黄河河龙区间，该地区每年输人黄河的泥沙量大，约占黄河年输沙总量16亿吨的65%以上，成为黄河的多沙、粗沙区和黄河流域水土流失最严重的区域。这个地区特别是沟道治理，要建设一系列堤坝库工程体系，并加强植被建设工程。

（2）砒砂岩地区沙棘生态工程。黄土高原砒砂岩分布地区广，治理和恢复植被又相当困难，而种植沙棘却有广泛的适宜性。因地制宜地发展沙棘防护林、放牧林、薪炭林和经济林，不仅可以解决当地的燃料、饲料和肥料问题，还可发展沙棘产业，改善砒砂岩地区的生态环境。

（3）农牧交错区防沙治沙综合治理工程。农牧交错区也是水钠、风蚀交错区，人口相对密集，长城沿线都属于这个地带，实行沙、水、田、路综合治理，采取植物固沙、沙障固沙、引水拉沙，建立农田防护林体系等措施，改良风沙农田、改造沙漠滩地，退耕还林还草。

（4）长江上游坡面水土整治工程。该区涉及嘉陵江中下游的四圳、重庆，以丘陵地貌为主，人口密度大，人均耕地少，土层浅薄，坡耕地水土流失严重，易产生地表径流。措施是，在建设基本农田的基础上，配套以蓄、引、排、灌为主的坡面水系工程，通过工程整治使水不乱流，土不受冲，保护和合理利用水资源。

（5）石灰岩地区土地抢救工程。主要涉及贵州、广西，人多地少，山陡土薄，部分地区土地“石化”现象严重，使土地丧失利用价值。通过坡耕地改造提高土层厚度，以保护耕地资源，促进退耕还林和植被恢复。

（6）长江上游滑坡、泥石流防治工程。主要分布在嘉陵江上游的西汉水和白龙江中游、金沙江下游。该区地质构造复杂，断裂发育，暴雨降雨强度很大，滑坡、泥石流灾害发生频率很高。本着预防为主、防治结合的原则，建立滑坡、泥石流灾害预警系统，并对一些危害严重且有显著治理效果的泥石流沟开展治理。

（7）内陆河流域生态绿洲恢复工程。主要分布在新疆、内蒙，等地区，该区沙化面积很大，大多为难以治理的沙漠、戈壁，但塔里本河下游、黑河下游阿拉善盟等曾有大片的绿洲，由于多种原因绿洲面积大幅缩小。其措施主要是，合理配置水资源，全面节水保证必要的生态用水，保护和恢复生态绿洲；同时，要严格执法，禁止挖甘草、搂发菜等破坏植被的行为，大力营造防风固沙林网，种植草、灌植被。

（8）“三化”草原区节水型植被建设工程。该工程针对内蒙古，新疆、青海、四川和西藏等省区部分地区草地退化、沙化和盐碱化严重的情况，采取如下措施：合理开发利用水资源，大力推广以节水为中心的家庭草库伦，围栏、封育和推行先进的放牧技术，恢复和改良草场。

（9）西部地区水土流失生态环境监测网络建设工程。水土流失监测是水土流失预防、监督和治理的基础，及时掌握水土流失动态，为西部大开发、为国家和地方各级政府决策提供可靠的科学依据。工程内容是依法建立西部地区水土保持监测网络。此外，还必须重视水土保持的法制体系的建设，并纳入有关部门的“十五”计划予以实施。包括适时修订完善《水土保持法》，根据不同地区的特点分别制定区域性的水土保持法规，并加强执法力度，使水土保持法制体系日臻完善。与此同时，要研究有关开发利用水土资源的政策问题，使水土保持工作与现代经济社会的发展相协调。

3.协调人地关系，制定生态移民规划。我国水土流失的问题。除了自然原因以外，主要是人为的因素。而人为原因，则主要是人口因素，有限的水土资源在现代科学技术的水平上，生产能力难以支撑当地人口数量不断增加和人们生活水平日益提高的需要。也就是说，单靠加强水土保持是难以解决这一社会经济问题的。因此，必须采取有效的措施，协调好人地关系。水土流失和严重失衡的地区，必须严格控制人口规模：一是要继续实施严格的计划生育的国策，将人口自然增长的速度降到最低的水平上；二是发展非农产业，使当地居民的生存与发展尽可能减轻对水土资源的依存度；三是要结合扶贫计划，将一部分水土流失难以恢复的地区居民，作为生态移民转移到其他地方去。我国到2000年底，没有解决温饱问题的农村贫困人口还有3000万，而巩固扶贫成果、防止返贫的任务也很繁重。尚未脱贫和防止返贫的人口集中在少、老、边、困地区，而这些地区又多是水土流失地区。国家已经制定了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年）》实施这项计划无疑有利于从根本上解决我国农村贫困问题。为了加快水土流失地区解决严重的生态问题，建议国家制定与纲要配套的生态移民专项规划，把水土流失严重失衡地区的生态建设和农村扶贫开发工作有机地结合起来。生态移民的去向，建议：一是采取整体移地开发移民的模式，这在许多地区已有成功经验。二是部分移地就业移民的模式，即按照对口支援的地区，使部分受援地区的居民移民到对口地区；对已经在有关城镇或沿海发达地区打工的流动人口，允许其在打工地区长期居住下去；有计划地组织生态失衡地区转移到发达地区或土地承载能力相对大的地区定居。这项计划政策性强，涉及到社会经济方方面面的问题，需要由各级政府主导这项工作才能顺利进行。&

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页面注释：

赵松年：《中国干旱地区自然资源研究》，科学出版社，1988年4月。131·

①赵松年：《中国干旱地区自然资源研究》，科学出版社，1988年4月。·132。

①《经济研究参考》，2000年58期。·133·&