西部大开发战略的理论基础和实施对策 专题篇加快西部地区城市化进程的基本构想（上）时间： 2019-05-10信息来源：课题组 中国计划出版社 2002年12月第一版 　作者： 徐国弟 陈玉莲 主编 　责编：qgy 陈国平

城市化是一个国家和地区经济社会发展的重要标志，也是人类社会走向文明和进步的不可逾越的历史阶段。我国西部地区与东部地区的差距，在城市化方面尤为明显，推进西部地区城市化的进程，是西部大开发战略的重要组成部分。

一、我国西部地区城市发展的特点

我国西部地区共12个省市（含内蒙古和广西两个自治区)，到2000年底共有设市城市160个、建制镇6177个。这些城镇在西部地区的经济社会发展中发挥了重要作用，与其他地区相比，主要有如下几个特点。

1.数量偏少、规模偏小。2000年底，我国共有设市城市663个，其中东部地区276个、中部地区227个、西部地区160个（参见表1）。按每千万人口拥有的城市数量来说，全国平均为5.36个，东、中、西部地区分别为5.96个、5.41个和4.51个。也就是说，我国平均187万人口有1个城市，而西部地区222万人口才有1个城市，东部则是168万人口有1个城市。中部地区与全国平均数相当，是185万人口有1个城市。按每万平方公里拥有的城市数量来说，全国平均为0.69个，东、中、西部地区分别为2.59个、1.36个、0.23个。西部地区城市密度大约是全国平均的1/3，为东部的1/11、中部的1/6。按城市市区非农业人口规模来说，全国每个城市平均为34.8万人，西部地区为27.61万人（参见表2）。

表1   2000年东、中、西部地区总人口、城市数对比表

项目	全国	西部地区	中部地区	东部地区
城市数（个）	633	160	227	276
城市比重（%）	100	24	34	42
总人口比重(%）	100	29	34	37

注：表中西部地区含内蒙古、广西；中部地区不含内蒙古；东部地区不含广西。

表2    东、中、西部城市密度和规模比较表（2000年底）

项目	全国	西部地区	中部地区	东部地区
每千万人口城市数（个）	5.36	4.51	5.41	5.96
每万平方公里城市数（个）	0.69	0.23	1.36	2.59
每个城市市区人口数（万人）	34.81	27.61	31.77	41.49

2.城市化水平低、城市布局分散。2000年我国城市化水平为24.96%，分地区来说：东部地区达到30.18%，中部地区为24.00%，西部地区仅为19.29%。西部地区城市化水平低，特别是西南地区城市化水平更低，仅为16.53%（含广西）；而西南6省区市的总人口却是整个西部12省区市的68.32%。西南6省区市城市化水平低的原因是工业化程度低；在国内生产总值的构成中西南地区工业增加值仅为22.13%，为全国平均44.30%的一半。

由于历史的、政治的和经济的、地理的原因，我国西部地区城市布局比较分散，没有形成实力强大的城市连绵区，因此西部地区的区域经济也较薄弱。这与东部沿海地区形成了很大的差异。相对来说，西部地区已形成了5个重点区域，即成渝地区、关中地区、南（宁）贵（阳）昆（明）地区、兰（州）银（川）西（宁）地区和天山北坡地区。但是，这些地区的区域较大，中心城市较弱，实际上难以很快形成具有较强集聚和辐射能力的经济核心地区。拿南贵昆地区来说，南宁、贵阳、昆明三个省会城市相互间距离都在500公里上下，是与长江三角洲地区、珠江三角洲地区和京津首都圈地区不可相比的。从我国的实际情况看，具有较强集聚和辐射能力的经济核心区一般都不会超过100~200公里的区域范围，甚至还要小一些。因此，南贵昆经济区实际上是一个经济协作区，难以形成一个城市连绵区。

3.大城市短缺、城市功能薄弱。我国西部地区不仅特大城市稀少，而且大城市短缺。我国现有大城市、特大城市共94个，其中西部地区仅13个，宁夏、西藏至今还没有大城市和特大城市，广西、青海没有特大城市，除省会城市外，西部地区就没有其他特大城市，就是大城市也仅有包头、柳州和攀枝花三个。

西部地区短缺大城市，不利于市场经济的发展，也不利于城乡经济一体化的发展。西部地区城市功能建设，近年来作了很大的努力，取得了一定的成绩。但是，进一步考察后可以知道，这几年西部地区的城市建设还主要在城市形象和城市基础设施方面，在城市经济功能建设方面可以说还刚刚起步，与东部地区有很大的差距。例如，根据城市的功能定位，建设面向腹地区域的贸易、信息、金融、教育、科技、文化等方面的服务功能还相当薄弱。 拿金融来说，西部地区至今还没有一个城市具有较强的区域性金融中心的功能。重庆是国家明确的我国长江上游地区的经济中心城市，但在交通、市场等方面的建设还主要停留在市域服务范围内，与直辖市的城市功能定位很不相称。

4.城市特色不明显、对外开放程度低。从某种意义上来讲，发展市场经济的关键在于城市的特色和开放。中心城市的功能作用，既要体现在政治、文化方面，更要体现在加强经济方面的中心作用上。我国西部地区的城市在功能作用方面，还基本没有突破传统的框框。拿省会城市来说，城市经济特色不明显，省会城市的产业发展与所担负的经济中心功能关联度弱，因此难以在全省经经济发展中发挥应有的作用。一些省会城市的发展甚至还没有统筹考虑市域范围内的中央、省属企事业单位的发展问题，因而城市发展规划的整体性、战略性较差。西都地区不少中小城市缺乏特色，实际上只是一定区域范围内的行政中心。从发达地区的各级城市来看，除了要发挥行政中心的功能外，还要加强市场经济的功能作用。浙江义乌是一个县级市，其产业特色是小商品。义乌作为一个县域的中心城市，不仅发挥了一定的行政中心功能，而且它的市场功能已扩大到全省、全国，甚至是国际范围，因此发展很快。

西部地区城市开放程度低，主要表现在城市建设和城市经营上。也就是说，计划经济的色彩还比较浓。城市开放程度低的主要原因是观念创新和思想解放不够。东部地区的城市在招商引资和吸引人才方面，已经把外来企业和各类人才视为主人，而西部则仍把外来企业和人才当作客人，这就是观念上的差异。城市的对外开放，实际上就是城市经济的市场化，不仅城市建设要对外开放，而且城市经营也要对外开放。

二、我国西部地区城市发展的结构体系

我国西部地区的城市发展结构亟待调整，以适应市场经济发展的需要和实施西部大开发的战略。

1.在加强省会城市建设的同时，要加快其他区域性中心城市的建设。随着我国经济规模的不断扩大和市场经济体制的逐步完善，我国城市发展的结构也在发生重大的变化。改革开放以来，我国东部地区省会城市首位度正在发生很大的变化，大连、青岛、深圳、厦门、宁波等沿海城市在所在省的经济地位迅速提升。唐山、徐州、温州、烟台等城市在省内区域经济发展中正在崛起，围绕上海、广州、北京、厦门等中心城市的一些城镇发展很快，形成了沈大、京津唐、济青、沪宁杭、福厦、穗深珠这样的经济发展轴线或经济增长三角地区，使整个东部沿海的经济逐步由点到线、到面迅速扩展。中部地区省会城市的经济功能正在逐步加强，以省会城市为中心的经济核心发展很快，如呼包东、长株潭、昌九景、郑洛开、哈齐大、长吉四、合芜铜等地区的经济一体化进程正在加快。相比之下，西部地区的城市发展结构变化缓慢，这是西部开发中值得关注的问题。

我国西部地区的省会城市，除呼和浩特外实际上都是所在省区的首位城市。这种政治、文化、经济中心三位一体的城市结构，是符合我国西部地区经济发展实际情况的。问题是，西部多数省区除省会城市外，其他二位、三位城市太小太弱，这不利于全省（区）经济的协调发展。到2000年底，我国西部12省区市共有特大城市8个，它们是重庆、西安、成都、昆明、兰州、乌鲁木齐、贵阳和包头；大城市5个，它们是南宁、呼和浩特、柳州、西宁、攀枝花、宁夏、西藏至今尚无特大城市或大城市，首府银川和拉萨分别为中、小城市。从分省区情况来看，像四川这样的大省，除成都以外，就数攀枝花市大了；云南、陕西、甘肃、新疆和贵州等省区也都是如此，没有相应的二、三位城市可以与省位城市相匹配。相比之下，广西的城市结构要好一些，除南宁外，柳州、桂林已初具规模，还有梧州、北海、贵港、玉林等城市，基本构成了结构合理、分布均衡的城市体系。但广西城市的总体实力还不强，在带动区域经济、城乡经济的协调发展中也是困难重重。因此，西部地区在加强省会城市建设和充分发挥其中心城市功能的同时，一定要加强区位适宜、能够持续发展的若干区域性中心城市的建设，使其中一些城市在全省（区）经济发展中发挥具有较强带动功能作用的次中心城市的作用，一些城市与省会城市市、次中心城市共同组成全省或区域性的经济核心地区。在这里，我们认为除重庆和其他11个省会、首府城市外，下列27个城市有望成为所在省区的次中心城市或重要的区域性中心城市，有关方面应予以重视：柳州、桂林、北海、绵阳、攀枝花、宜宾、遵义、安顺、六盘水、大理、曲靖、景洪、日喀则、宝鸡、汉中、延安、天水、白银、酒泉、嘉峪关、格尔木、石嘴山、库尔勒、克拉玛依（奎·克·鸟）、喀件、包头、赤峰、通辽、乌海。

2.西部地区建制镇不少，但人口规模小，要适当控制设镇和进行合理调整。据资料，到2000年底我国共有19780个建制镇，其中市辖建制镇7622个，县辖建制镇12158个。全部建制镇的非农业人口共13529.62万人，平均每个建制镇拥有非农业人口6840人（参见表3）。西部建制镇的数量不算少，约占全国的1/3，但每个镇的非农业人口仅为全国平均的80%左右。

表3   2000年东、中、西部地区建制镇分布情况

项目	全国	西部地区	中部地区	东部地区
建制镇（个）	19780	6177	5693	7920
建制镇非农业人口数（万人）	13529.62	3548.92	4161.03	5819.67
平均每个镇的非农业人口（人）	6840	5745	7309	7357

按镇辖总人口来算，全国镇辖总人口为6.71亿人，平均每个镇辖人口为3.39万人，东中部地区平均为3.6万人，而西部地区则为2.79万人。西部地区每个镇辖的总人口比东中部地区要少近万人。

从以上数据可以知道，西部地区建制镇的数量按总人口和非农业人口来说都不少。但是，西部地区建制镇的行政色彩重，经济功能弱，因此财政收入少，而行政成本相对东中部地区要高出20%~30%。这是西部地区农村经济发展乏力和城镇化进展不快的根本性原因。建制镇在西部地区经济发展具有十分重要的地位，不仅是支撑城市发展的重要基础，而且也是带动农牧区经济发展的重要力量。因此，加快西部地区建制镇的健康发展意义重大。在这方面，重要的是要抓好如下几件工作：一是要实行精兵简政，以提高工作效率和减轻农牧民的经济负担；二是要重视建制镇的质量，特别是要搞好镇的基础设施建设和定位功能建设；三是要活当控制建制镇的数量，并根据实际情况采取或并镇或改市的办法增强服务功能；四是要发展特色经济，对资源产品、农牧产品进深度加工，并逐步形成特色资源一特色产品——特色产业一特色经济的可持续发展格局；五是要打开城门，为农牧区人口城化和民间资本的进入创造条件；六是要实施重点扶持政策，搞好护划，分期分批地促进重点建制镇的发展和建设。

3.建立与产业结构、区域结构、城乡结构相协调的西部地区坛镇网络结构体系。我国西部地区经济结构调整的关键是要建立个合理的城镇网络结构体系。我国西部地区城乡的隔离度较大，城乡二元经济十分明显；区域经济尚处在孕育之中，即使像成渝地区、关中地区这样的经济区域，也是名声在外，其实并未真正形成互补互利的一体化经济；产业经济缺乏竞争能力，资源型产业占主导地位，又由于国企比重大，条块分割和重复建设的问题还没有很好得到解决。至所以存在这些问题，可能有观念上的原因，也可能有体制上、机制上的缘由，但是不合理的城镇网络结构体系，则可能是西部地区经济结构中存在的一个深层次和带有根本性的素。

从全国总体格局来看，西部地区城镇网络结构体系是全国城镇网络结构体系的有机组成部分。因此，西部地区的城市化与城镇发展的原则：一是要与全国的城镇网络相衔接，即通过陇海兰新沿线经济带、长江经济带和西江——南贵昆经济带与全国联网；二是要以省区城镇网络为基础，逐步形成开放型的城镇网络结构体系；三是要加强各省区经济核心地区城镇体系的建设，促进区域经济的协调发展；四是推进城乡经济一体化，实现可持续发展。

总的想法，首先，要强化重庆、西安、成都、兰州、南宁等大区级中心城市的功能，加强生产要素向这些城市集聚，加快产业结构的调整和升级，以强化大区级中心城市的集聚功能和辐射能力，从而达到优化西部地区城镇网络结构和壮大成渝经济区、关中经济区；兰州经济区、南北钦防经济区等的综合实力，带动整个西部地区的发展。其次，要重点扶持各省区二位、三位城市的发展，使它们成为与省会城市相匹配的有特色的次中心城市，以利于各省区城镇网络结构体系的合理化；第三，要有序地推进一批小城市和中心镇向中等城市和小城市升级，为完善西部地区和各省区城镇网络结构体系和发展特色经济奠定基础。&