西部大开发战略的理论基础和实施对策 专题篇 西部地区国有企业改革与发展研究时间： 2019-05-19信息来源：课题组 中国计划出版社 2002年12月第一版 　作者：徐国弟 陈玉莲 主编 　责编： qgy 陈国平

西部的国有经济比重很高。2000年，在就业结构中，西部12个省区市国有单位职工人数在职工总人数中的比重为78.2%，比全国平均水平高8.2个百分点，其中在西藏、青海、新疆、甘肃、云南和陕西等省区这一比重均超过80%。西部工业中的国有经济比重更高。在工业产值结构中，西部地区国有及国有控股企业在工业总产值中的比重为75.1%，比全国平均水平高26.8个百分点，比重最低的四川也达到62.8%，比全国高14.5个百分点，新疆甚至高达90.2%。因此，西部具有全国国有企业普遍存在的问题，如行业分布广泛、战线拉得过长，企业平均规模小、力量过于分散，大企业不大不强、小企业太多太小，部分行业国家垄断性太强、部分重要行业国有经济主导作用太弱，等等；与此同时，西部还有因其国有经济比重过高而产生的特殊问题，如经济运行效率低、质量差，地区经济活力不强，结构调整困难，下岗职工多、就业压力大等。在实施西部大开发战略的过程中，应当对西部的国有企业改革与发展给予高度的重视。既要广泛借鉴东部发达地区国有企业改革的成功经验，又要根据自身的实际情况，抓住关键环节，大胆探索，勇于创新，争取突破。只有这样，才能从根本上启动西部的内在经济活力，才能加快地区经济发展步伐，才能完成好西部大开发的任务。

一、推进西部国有经济战略性调整和改组

在实施西部大开发战略的过程中，比重占绝对优势的国有经济将发挥重要的作用。但是：当前西部国有企业的困境表明：国有经济在宏观布局上存在严重问题，这个问题能否解决将直接影响到西部大开发战略的成败。因此，应当把西部国有经济战略性调整和改组放到突出的位置上，这是为了解决宏观层次上国有企业改革的问题。

（一）生产力的多层次性和所有制结构的多样性，决定了要调整国民经济布局，加快国有经济战略性改组

生产力决定生产关系是马克思主义基本原理，邓小平同志的“三个有利于”标准和江泽民同志的“三个代表”的重要思想，都指明了一个现实的真理：“生产力的多层次性和所有制结构的多样性，是我国社会主义初级阶段的重要特征”，这也是西部地区的重要特征。现实要求我们从国民经济出发而不是从国有经济出发，从各种所有制企业出发而不是从国有企业出发来考虑问题。要立足于搞好整个国民经济，就必须从观念上淡化所有制区别，淡化国有、集体、个体、三资等概念，而要考虑如何使国有资本推动生产力发展，考虑怎样发挥国有经济的主导作用，考虑国有经济的哪种实现形式更有效率。为此，必须坚持有进有退、有所为有所不为的原则，切实推进国有经济的战略性调整。一方面使国有经济集中于需要控制的行业和领域，即涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术行业中的重要骨干企业。另一方面，国有资本从大量的竞争性领域逐步、有序地退出，加快所有制结构调整。东部江苏、浙江、广东、福建等省的经验已经清楚地表明，所有制结构调整迅速是这些地区经济有活力、发展潜力巨大的重要原因所在；而且，在公共财政体制和银行商业化的情况下，多数国有企业将没有国有资本注入大量的国有企业的存在显然是难以为继的；此外，在加入世界贸易组织后，共同的游戏规则也不允许我们仅仅从国有经济来考虑间题。因此，在今后的工作中，根据西部国有经济战线过长、布局过散，国有企业比重过高、运营效率低下的实际情况，应当把工作的重点放到收缩国有经济战线、调整其宏观布局上来，即使必须保留国有经济的部分，也应该注重其实现形式，减少国有股比重，通过治理结构的创新，来焕发国有部分的生机和活力；同时，应逐步放量国内市场准入限制，鼓励各种所有制经济协调发展。

（二）根据党的十五届四中全会《中共中央关于国有企业改革酒发展若干重大问题的决定》要求和西部地区的区情，确定西部国有经济需要加强的领域，收缩战线，突出重点，实现国有资本向关键领域、重点行业和优势大企业集中

第一类是关系国家安全的行业。这类行业虽然数量不多，但却是关系到国家经济安全最关键的行业，不宜由非国有经济成分介入，只能由国家投资和经营，如军工、航天、造币等行业。这些行业是国有经济必保和优先进入的领域，而且应基本保持国有独资经营。但这并非指西部所有与军工、航天有关的企业都需要采取国有独资的形式，而应当在精干主体、分离辅助、加大重组力度的前提下，保留一批掌握军工、航天关键技术的重点国有独资企业，并通过兼并、联合、重组等方式，将其培育成规模大、实力强的企业集团。对于军民品兼营的一般军工企业，则应逐步改组为国有控股或参股企业，使之在市场竞争中发展壮大。

第二类是提供重要公共产品和服务的行业，包括城市基础设施、水、气供应，公共交通、公共卫生事业等行业。这些行业大多具有一定的社会公益性，间接效益大于直接效益，社会效益大于经济效益，不能以利润作为惟一的或主要的目标。这就决定了民间资本一般不愿进入，应当以国有资本为主进行建设和运营。但这并不意味国有经济可以不计成本、不讲效益地进入，相反，为更好地发挥国有经济的作用，必须把国有企业当成真正的企业来办，通过改革降低成本、改善绩效。在能够保证国有经济控制力的前提下，可适当对其他经济成分开放，广泛吸引社会资金，引入一定的竞争机制以提高效率。

第三类是自然垄断的行业，主要包括大型不可再生资源开采业、铁路运输业、航空运输业、电力传输网等。这些行业的项目投资规模大、建设周期长，具有一定的自然垄断性，在一定区域宜多家竞争，而且由于它们在国民经济中的基础地位，需要按职家的规划进行开发建设。目前这类大型项目的投资民间资本没有力量单独承担，也不能完全让外资控制，国有资本应当在这些行中占据主导地位。但这种主导并不是指国有经济的独占和垄断，而是应当在保持国有经济控制力的前提下，引入非国有经济成分，积极提高产业的竞争能力。

第四类是支柱产业和高新技术产业中的骨干企业。支柱产业在一定程度上代表国家的竞争实力，对国民经济发展有明显的带动作用，而且这些产业多宜于大规模生产，不应过度竞争。这些产业中的重要骨干企业代表着产业的发展方向，国家对于这些产业的重要企业的控股，有利于克服资本、技术等产业进入障碍，有效地促进这些产业发展。国家控制的是这些产业中的骨干企业，而且对其控制也应通过控股的形式来实现。对数量众多的一般企业，则应放开限制，促进竞争。高新技术产业代表着产业发展的未来，代表着产业升级和结构优化方向。这些产业投资大、风险高，是资金和技术密集型产业，进入门槛较高。如果没有国家的投资或引导，私人资本往往不愿或不敢投资。因此，国有经济应对这些行业特别是其中的骨干企业保持一定的控制力，并通过投资引导和示范效应带动其他社会资本投向该领域。

（三）对国有经济不需要控制的领域尤其是竞争性领域，采取多种形式逐步退出

国有企业是特殊类型的企业，其制度规定存在一定缺陷。产权需经过多层委托代理关系才能最终实现；责、权、利关系难以清晰划分；被赋予超越商业利益之外的其他目标，使之在同业角逐中缺乏竞争力；难以真正做到政企分开，容易受到政府部门的行政干预，企业自主权易受限制，对市场信号反应迟缓，正是由于国有企业在制度上存在着与生俱来的弱点，决定了它不大适合大量进入竞争性领域。我国过去几十年的教训和国外经验已充分证明了这一点。因此，对国有经济不需要控制的领域，应当采取多种形式逐步退出。

党的十五届四中全会提出要从战略上调整国有经济布局，并在牢牢把握国有经济控制力这一基本原则的前提下，对国有经济控制力的实现形式，国有经济控制力在产业分布上的体现，以及正确处理国有经济数量、比重与分布、质量关系等重要问题给予了明确的阐示，但在实际操作中常遇到思想观念的障碍、配套措施的滞后等影响，进展与预期目标有较大距离。为达到既定目标，当务之急是尽快建立国有资本的退出机制和完善退出通道。应明确提出：除十五届四中全会指出的国有经济需要控制的行业和领域外，均可以根据实际情况，采取各种形式，加速国有资本的有序退出。

对于国有大中型企业，具体可采取以下形式：拍卖国有企业的有形资产，出售国有企业的部分股权，租让国有企业，新技术转让（这是国有资本退出的间接形式），对国有企业实施破产。当前，国有资本的退出主要靠政府国有资产管理机构来组织，但这有许多本规范的地方，而且难以满足现实的需要。今后，以国有资本退出为重点的国有经济战略性调整和改组要以市场为导向，更多地借助资本市场来完成。即依托经过初步改革、建立起现代企业制度的优身企业，通过资本市场上的股权转让或收购兼并等活动来促进国有资本的退出。为此；要加快产权市场建设，发展和规范企业产权交易市场；建立和完善科学的国有资产管理和经营体系，确保国有资产在国有经济布局调整过程中的宏观配置得到优化、质量得到提高，实现保值增值；积极发展资本市场，通过资本市场上的金融活动，为国有资产的退出创造条件。

对于国有小企业，由于情况千差万别，很难用一个统一的模式来指导。适宜的政策选择是把决策权和选择权交给地方、交给基层，充分发挥地方政府和广大群众的积极性，因地制宜、因企制宜，探索适合各地区、各企业的改制方式。在坚持产权明晰和转变机制的总体要求下，在保证国有资产不被流失的前提下，不同地区，不同行业、不同企业按照有利于发展生产、提高效益、群众乐于接受的原则，采取相应的改制措施。

二、加大国有资产管理体制的改革力度

国有资产管理体制的改革是经济体制改革的重要组成部分，也是建立现代企业制度的重要环节。西部国有资产管理体制的改革应当与全国同步进行。

（一）国有资产管理体制改革的定位

首先，从法律上重构国有资产统一所有、分级管理的体制，明确中央与地方在国有资产管理方面的权限，确立国有资产所有权的初始代理者。要明确地方政府对地方国有企业所享有的“准所有者”权利，即在社会经济正常运行的情况下，地方国有企业由地方政府作为一级代理机构行使所有者权利。以此为基础，分别在中央政府和地方政府中塑造出明确的国有资产初始代理者即一级代理机构，由其独立行使国有资产所有者职能，以解决原有国有资产管理体制下所有者缺位、多头代理、无人负责的问题，

二是塑造出真正的国有资产经营主体，实现国有资产的监管与运营的分离。作为国有资产所有权初始代理者的政府机构是国有资产经营活动的监管主体，由其授权的国有资产经营机构提国有资产的经营主体。前者作为政府机构，承接国有资产所有权的初始代理职能，并作为授权主体，授权后者经营授权范围内的国有资产，同时对后者的国有资产经营活动进行监督；后者作为企业性的国有资产授权经营主体，对国有资产进行企业化经营。

三是将社会公益性较强、不单纯以利益最大化为主要经营目标的行业的国有资产，与一般经营性国有资产分开管理。社会公益性较强行业的国有资产，既要通过经营获得利润，又要满足社会公益性的要求，其产品和服务价格受政府管制较多，不能仅凭市场供求状况决定。因而对这部分国有资产不能混同于竞争性领域的国有资产进行运营和监管。这就需要成立特殊法人机构，制定专门的规则对其进行管理、运营和考核。

（二）国有资产管理体制的基本框架

第一，在政府部门中设立独立的国有资产管理机构，作为国有资产所有者授权的是代理机构，负责制定国有资产管理法律的实施细则，制定国有资产管理的行政法规，负责国有资产产权交易的管理和国有资产评估管理并对国有资产经营机构的经营状况进行监督。

第二，确立若干家国有资产经营机构，作为国有资产经营主体。这些国有资产经营机构应主要以现有的规模较大的国有企业和企业集团为基础组建，除少数几个自然垄断性较强的行业可组建全行业持股公司外，多数行业不应设立全行业性的持股公司，以免造成行业性垄断。

第三，根据产业联系和市场经济要求，通过资产划拨、产权交易等途径形成国有资产经营机构的全资国有企业、挖股企业和参股企业。、

三、促进国有企业的公司化改造和法人治理结构的形成

如果说国有企业改革宏观层次上的问题要通过国有经济战略性调整和改组来解决，那么国有企业改革微观的问题的解决途径则主要是公司化改造和法人治理结构的建立。这不仅是西部地区而且也是全国国有企业改革的热点和难点问题。

对国有企业进行公司化改造的重点是建立现代企业制度。国有企业建立现代企业制度及要解决政府对企业行政干预过多、企业缺乏自主权的问题，又要解决所有者权益缺乏切实保障的问题。为此，在进行国有资产管理体制改革的同时，必须解决企业法人治理结构的问题。科学的法人治理结构是建立有效制衡机制、保证现代公司制企业有效运转的制度基础。

（一）推进国有企业股权多元化改革，为形成规范的公司法人治理结构奠定基础

国有企业的股权多元化改革包括以下内容：一是对同一企业中国有股按份由若干个国有资产经营公司持有，二是国有企业之间相互参殷，三是引入非国有股。将同一国有企业的国有股权交由不同的国有资产经营公司持有，尽管这些国有资产经营公司仍然是国有股的代理机构，但由于其作为独立法人实体自身利益的存在，可以减少经理层与国有股东或董事同谋行为的发生。有股东作为真正的市场竞争主体和利益主体，其在公司治理结构中的行为是完全从自身资产的增值最大化出发作出的。因而，非国有股东的引入，一定程度上可以避免国有股权代理者在代理过程中的不负责任的行为，减少代理风险。非国有股东的引入，既可以通过存量国有资产的交易来实现，也可以通过国有企业的增值扩股来实现。为此，国有资产必须实现市场化、价值化管理，使国有资产可交易。同时，要跳出所有权不能变动而只能调整经营权；收益权等产权结构的羁绊，明确不仅国有企业的产权结构是可以变动的，而且其所有权结构也是可以变动的。国有企业改革是包括国有资产所有权结构、国有企业组织形态等内容在内的广泛改革。只有通过存量与增量资产不同形式的转让，引入多元投资主体，弱化国有企业股权的行政色彩，才能为形成规范的、相互制衡的法人治理结构奠定制度基础。

（二）遵循共同治理逻辑，实现企业治理结构的创新

在推进国有企业股权多元化改革的基础上，企业治理结构创新的核心在于：扬弃“股东至上”逻辑，遵循既符合我国国情又顺应历史潮流的“共同治理逻辑”，在董事会、监事会构造中切实保证各产权主体平等享有公司重大决策权和监督权，从而实现相互制衡。

共同治理逻辑与股东至上主义逻辑的本质差异是：公司的目标是为利益相关者服务，而不仅仅只是追求股东利益的最大化。公司的资产不仅仅是由股东出资形成的，它还包括债权人的债权形成的资产，雇员和经营者的人力资本形成的财产等。因而公司是利益相关者相互缔结的“契约网”，各个利益相关者的目的是获取单个产权主体无法获得的合作收益。共同治理逻辑并不否认每个产权主体的自利追求，而是强调理性的产权主体把公司的适应能力看作是自身利益的源泉，应当让每个产权主体都有参与企业治理的机会。这个逻辑强调，企业不仅要重视股东的权益，而且要重视其他利益相关者的权益；不仅强调经营者的权威，还要关注其他利益相关者的实际参与。具体而言，就是在董事会、监事会中要有股东以外的利益相关者代表，如职工代表、债权人代表等。这一原则对于国有企业的公司制改造具有特殊意义，有利于克服国有产权“内生代理性”所带来的代理风险，也有利于处理好具有中国特色的新、老“三会”之间的关系。

按照共同治理逻辑，在国有控股企业的董事会、监事会中，除代表股东利益的董事和监事外，还应包括职工董事、银行董事、外部董事及职工监事、银行监事、外部监事等。

作为社会主义国家，在我国国有企业的公司制改革中设立职工董事是有法律依据的，关键是职工董事如何产生以及在董事会中所占的比例。职工董事应由职工代表大会选举产生。职工董事在董事会中的比例可根据国有股权的比例来确定。在国有独资、国有绝对控股企业中，职工董事的比例可在1/3左右；国有相对控股企业中，职工董事的比例可在1/5左右；而在国家参股企业，职工董事的比例可更少一些。

我国商业银行实行分业经营，不能进行直接投资，因而也就不能凭借股权参与企业决策。但在现有的银企关系下，如果银行不能积极地参与企业决策、影响企业行为，银行的债权则难以保全。有鉴于此，通过表决权代理制或信托制是可以同时实现对小股东和银行的权益进行保护的最佳选择。表决权信托制是指股东在一定期限内，以不可撤回的方式将表决权让与其所指定的表决权受托人，以谋求表决权统一使用的信托制度。表决权代理制则是指股东委托其代表人行使表决权的制度，代理关系是一次性的、可撤回的。通过表决权代理制度，小股东在召开股东大会前把投票权委托给银行行使，银行选择代表出席股东大会，代表小股东行使投票权。这样可以绕开商业银行分业经营的法律障碍，充分发挥银行的信息优势和人力资源优势；同时，银行代表进入董事会，也有利于信息交流和权力平衡。

在董事会构成中，除股东派出董事、职工选举职工董事、银行董事外，还可增设外部董事。外部董事通常由富有管理经验的专家、专业人士、具有相关专业知识的教授、社会贤达人士等担任。这样可以弥补其他董事专业知识不足，局限于本位利益和短期利益等缺陷，有利于利用外部人力资源，提高董事会的管理水平。

国有公司制企业的监事会构成也应遵循共同治理的逻辑。公司的监事会是公司的内设机构，由股东选举产生。企业经理与财务负责人不得兼任监事，董事与监事也不得互相兼任。职工监事能同时任职工董事，反之亦然。此外，应设银行监事，以确保债权人的利益。

四、西部国有企业改革与发展中应当注意的问题

一是选择好重点地区，以点带面，逐步推开。西部国有企业改革与发展涉及的问题多、困难大，不可能全面铺开，齐头并进，而应选择基础好、带动作用强的中心城市和老工业基地为重点试点，取得经验后逐步推广，带动其他地区国有企业改革事业的发展。

二是在实施西部大开发战略的过程中，对于新设立的国有企业采用新的机制。西部的开发中有许多项目是资源开发性项目，对这些项目不能再沿用计划经济的办法，采用国家直接投资、设立国有独资企业的方式。应当按照市场经济的要求，采取新的企业组织形式，即采取国有控股、参股的方式，设立多元殷东持殷的股份制企业。既用国有资本引导社会投资，放大国有资本的作用，同时又按照现代企业制度的要求改善企业内部的组织结构。

三是加快跨地区资产重组步伐。西部国有企业改革也应走并开放的道路，特别要加大跨地区资产流动和重组的步伐。通过跨地区的兼并、收购、联合、控股、参股、承包、租赁等方式，动员非国有企业参与国有企业的改革，引导东部企业参与西部国有企业改革。在推进国有企业改革的过程中，促进西部地区的企业组织结构、所有制结构的调整，把改革与发展结合起来。

四是建立科学合理的绩效考核标准。国有企业是特殊类型的企业，其主要作用是体现政府经济调控的意图、产业发展导向以及弥补市场不足，并承担了一些社会职能，而且在不同领域国有企业的功效迥异。因此，不能简单比照私人企业，沿用过去常用的成本收益核算法评估其绩效，也不能过于强调“盈利”水平或“脱困面”。一般而言，对于国有企业绩效的评价应区别竞争性行业与基础性行业，承担社会功能多的行业与承担社会功能少的行业，所采用的标准有所不同。对于竞争性的行业，国有资本应大规模地退出，借若未能退出，其绩效评估标准应参照私人企业。对于基础性行业！若国内有私人企业存在，其评估标准应与之看齐；若无私人企业存在，可参考世界上同类行业同样经济发展水平的其他国家国有或私人企业的标准。对于承担社会功能行业的企业，可依据其所承担的社会功能对其盈利性标准进行折扣，从而设定新的评价标同时，对其社会功能实现程度设计出一个综合性的评估体系，以全面衡量其绩效。

五是同步推进以国有企业改革为中心的配套改革。首先，力快经济体制的配套改革，大力发展资本市场，完善劳动力市场，加快社会保障体系的建设和完善；其次，促进非公有制经济发展，强化市场竞争，并为国有经济的退出和国有企业股权多元化创造条件；第三，正确处理改革、发展和稳定的关系，把加快改革和发展的紧迫感同科学求实的精神结合起来，充分考虑到经济社会各方面的有利条件和不利因素，努力做到在政治和社会稳定中推进改革和发展，在改革和发展的推进中实现政治和社会的长期稳定。&