城镇化进程中城乡建设用地集约高效利用路径探析时间： 2016-04-25信息来源：杨仪青　作者：hjr_admin　责编：

        摘要：实现城乡建设用地的集约高效利用是推动我国新型城镇化建设全面、可持续和协调发展的有力保障，我国新型城镇化进程中城乡建设用地使用仍存在着深层次问题和制约因素。应推进城乡建设用地集约高效利用，着眼于城镇化发展方式的转变，通过合理构建空间布局、高效整合土地资源和优化配置各种要素，使“人”和“物”等要素资源实现同步转移和转换。在保护环境和生态的同时，实现城乡建设用地的集约高效利用。
        关键词：新型城镇化；城乡建设用地；集约高效利用；全域协调；路径创新
        中图分类号：F299.2  文献标识码：A
        文章编号：1007-7685(2016)03-0064-05
        DOI：10.16528/j.cnki.22-1054/f.201603064
        作者简介：杨仪青，中州大学经济贸易学院副教授。
        注：本文是河南省教育厅人文社科研究项目“新型城镇化进程中河南省城乡建设用地集约高效利用研究”（编号：2014-QN-288）的成果。
 
        城乡建设用地是推进城镇化的物质基础、空间载体和基本要素。随着经济的快速发展和人口的不断增加，城乡建设用地资源的供应短缺问题日益突出。城乡建设用地的供需矛盾与当前建设用地的低效利用及用地结构的不合理密切相关，如何做好城乡建设用地的集约高效利用和统筹规划在加快新型城镇化建设中日益重要。城乡建设用地集约高效利用是推动新型城镇化建设中合理利用土地、充分发挥土地经济效益和节约社会资源的有效途径，城乡建设用地集约高效利用的理念应在当今建设节约、环保型社会经济发展中得到充分重视。

        一、我国城乡建设用地集约高效利用面临的深层次问题
 
        由于经济发展水平的差异，建设用地利用在城市和农村表现出很大差别。统筹城乡协调发展、实现城乡建设用地集约节约高效利用尤为重要。实现城乡建设用地集约高效利用是有效推动城镇化实现可持续发展的有力保障，是衡量城镇化建设水平的重要标志。总结国外城镇发展的规律不难发现，实现城镇化的可持续发展至关重要。在城镇化建设进程中，城乡建设用地的盲目、无序和低效利用，将会造成大量资源的浪费，阻碍城镇化的发展。因此，实行城乡建设用地集约节约发展，将有助于实现全面协调发展、可持续的城镇化建设，提升城镇的现代化水平。^[1]
 
        当前，我国城乡建设用地在集约高效利用方面取得一定成效，但还存在一系列亟待解决的问题。我国城乡建设用地利用中缺乏统一系统的规划，供需矛盾严重，存在一些体制缺陷; 建设用地全域流转格局尚未形成，建设用地如何与产业发展、环境保护、基础设施和公共配套服务等全面协调发展，是涉及我国城乡建设中大中城市、县域城镇和新型农村社区可持续、健康、全面协调发展的关键。
 
        （一）用地指标不能满足发展需求
 
        一是“占补平衡”指标少，购买价格高、难度大。一些城市主城区内已没有土地综合整治开发潜力，而异地占补又缺乏政策支持，直接导致用地成本上升，开发难度增大。当前，土地调控政策又呈现从严、收紧的趋势，批复立项后的项目建设用地指标不能及时匹配，土地资源供需矛盾加剧。二是“城乡建设用地增减挂钩”指标少，地方主动运作项目的积极性不高，导致增减挂钩政策作用发挥不明显。三是大多数区域尚未建立统一的土地指标交易平台系统，通过占补平衡、集体建设用地流转复垦、增减挂钩和通过政府实施收储、挂牌、交易用于城乡建设、产业项目等的土地数量较少，无法实现集体建设用地流转全域流通。四是产业聚集区发展空间受土地制约严重。规划区内可利用土地和年度计划指标极其有限，满足不了产业集聚区快速发展需要。当前，耕地后备资源不足，在短期内依靠自身力量很难实现建设占用耕地占补平衡。如，河南省郑州市上街区现有耕地后备资源507.36公顷，该地多分布在山地、丘陵地带，基于生态保护、天然防洪考虑，不利于进行开发整理，无法作为补充耕地来源。
 
        （二）集体建设用地全域流转格局尚未形成
 
        一是农村集体建设用地流转没有相关政策支持，缺乏具体的实施细则。农村建设用地要进入市场，受到种种条件的限制。一般情况下先实施流转，征为国有之后才能转让。这种做法在一定程度上造成了土地在国家和农民之间不平等的收益权，使农村集体土地流转局面混乱，为以后集体建设用地依法依规流转和管理埋下隐患。二是农村土地承包经营权流转规模不大，水平不高，层次较低。我国农村土地承包经营权流转率很低，与发达国家和地区土地流转率相比差距较大。在现有的流转土地中，真正由于农业产业结构调整或以较大的开发项目牵动形成相当规模的流转面积很少，不及流转土地的5%。农民不愿离土或大量“空心村”的存在，影响了农业用地的集中，农业的适度规模经营难以实现，导致整村拆迁无法实现，土地利用率低下。三是农村集体建设用地流转速度缓慢。受农村土地承包经营权流转水平偏低的影响，集体建设用地流转速度慢、规模小、水平低。目前，通过集体建设用地流转而实现土地全域流通的格局在城镇区域内尚未形成，土地流转的难度在山区更大。^[2]如，河南省登封市属于山区，居民居住分散，除灌溉区片外，农田地块较小、难以成片，对土地集中集约利用提出了严峻的挑战。四是缺乏大局意识，增减挂钩拆旧区实施协调难。建设用地增减挂钩拆旧区范围确定后，个别乡镇认为拆的是自己辖区范围内的建设用地，理应由本乡镇使用增减挂钩的建新指标，即使本乡镇没有新上企业需要建设用地，也不愿调剂给其他乡镇使用，进而影响规划的实施。
 
        （三）农村宅基地管理不善
 
        一是缺乏宅基地有偿退出机制。目前，大多数区域没有明确具体的宅基地退出补偿制度，导致一些村民因历史原因自身已拥有多宗宅基地，在子女长大需分户建房时，父母不愿意把已使用的超出标准的宅基地安排给子女建房，造成了农村社会矛盾; 很多农民传统的宅基地私有观念浓厚，认为宅基地是私有的，千方百计地批地建新房，新屋建成后不拆旧房。这就造成了农村大量土地闲置浪费。二是由于制度缺失和管理不规范导致农村住宅违法建设现象严重。如，部分村集体或村民未经批准，将集体土地采用村集体自建、与他人合作开发或出租给他人的方式来建设住宅，非法对外销售。这些没有遵循科学规划和盲目无序的建设行为严重违反了土地利用相关方面的法规及政策，不仅导致资源浪费，而且使农民的权益不受法律保护。三是农村住宅闲置率高，土地整治力度明显不足。我国农村人均集体建设用地面积较大，但浪费现象严重，利用率低。目前，我国很多农村区域人均建设用地远高于国家规定标准。以河南省郑州市上街区为例，农村人均集体建设用地达251. 22 平方米，并且有增加的趋势。同时，农村宅基地闲置现象不少，存在一户多宅及“空心村”问题。四是用地性质和登记发证政策不清。由于立项、规划、建设以及确权、后续管理等诸多问题难以协调解决，影响和制约了农村建设和农村土地整治工作。以供地政策为例，是用集体建设用地还是征收为国有建设用地后按划拨处置，目前仍无政策支持。农村集体土地办理房屋产权证还未全面开展，农村房产交易、流通难以进行，产权置换无从谈起。
 
        （四）缺乏城乡建设用地总体规划
 
        规划是我国城乡建设用地实现集约高效利用的蓝图，是推进城镇建设、调控进度、把握方向和有效管理的依据，是避免无序开发和低效利用的重要手段。但长期以来，城乡建设用地缺乏涉及中心城市、县域城镇、新市镇和新型农村社区的全域协调发展的总体规划，盲目无序开发，没有实现节约集约利用，给我国城乡建设带来一系列问题。一是没有形成节约集约用地的机制，规划落后实际建设或已有规划没有得到有效执行，监管难度大。由于缺乏配套完善的土地利用和建设发展规划，让规划迁就现状，规划的科学性、前瞻性、衔接性无从谈起。二是各项规划相互脱离，没有紧密结合。在城镇化建设中，土地利用总体规划具有重要的综合统领作用，在各类规划中有一定权威性，其他各类规划应与其相协调。但在实际中，在水利、城镇、生态、交通等建设用地方面各自规划，无序盲目，存在很多不统一、与土地利用总体规划相背离的地方，从而影响了土地利用总体规划的全面推行。^[3]三是新型农村社区缺少统一的建设规划标准。乡镇规划水平有限，农村社区用地规划起点和标准不高，脱离于县域村镇体系规划、乡镇总体规划和土地利用总体规划，农村建设用地利用率低，公共配套服务设施也不到位。
 
        二、实现我国城乡建设用地集约高效利用的路径
 
        推进城乡建设用地集约高效利用应着眼于城镇化发展方式的转变，通过合理构建空间布局、高效整合土地资源和优化配置各种要素，使“人”和“物”等要素资源实现同步转移和转换，在保护环境和生态的同时实现城乡建设用地的集约高效利用。
 
        （一）加快城中村和旧城改造，着力推进中心城区功能提升
 
        1. 完善中心城区功能布局。引进国内外先进规划理念，将城市设计与城市总体规划、片区控规对接，与城中村改造、旧城改造和建设项目的详细规划结合起来，增强城市设计的可实施性。引导中心城区功能外迁，分期、分批、有序地将档次低、交通影响大的低端批发市场外迁。工业项目、大专院校、行政机关有序进行外迁；功能外迁腾出土地由土地储备中心全部收储，首先用于满足周边城市基础设施和公共服务设施建设。适度控制中心城区建设强度，在中心城区确立基准容积率，按居住类建筑、商业类建筑对容积率实行分片区、分类控制。注重中心城区地下开发利用，全面开展地下空间控规全覆盖的规划编制工作，进一步拓展中心城区发展空间。

       2. 加快城中村和旧城改造，推进整街连片改造。成立统一的城中村改造办公机构，加强对所在区连片改造的管理和协调。加快编制统一的整街连片改造项目的规划，将城中村改造、旧城改造和以国有土地收购政策补偿的工业、教育等涉及改变性质的用地进行整街连片“捆绑改造”。^[4]对城中村改造、旧城改造和因城市建设实施的房屋迁拆，实施同一片区统一的拆迁安置补偿标准，强化政策支持引导。对城中村、旧城改造等居民住宅建设项目，免缴城市基础设施配套费；对城市建设拆迁安置中的高龄老人、孕妇、建国前的老党员、老模范等其他需要照顾的人员，在安置选房中给予优先权等，并对困难人员给予搬迁困难补助。 

        （二）坚持以人为本，加快推进新型农村社区建设
 
        1. 合理优化空间布局。高起点研究制定“新型农村社区规划编制指导原则”，指导各地区在规划编制过程中充分考虑历史文化名镇（村）、历史文化遗址遗迹和具有地域特色村庄的保护和开发利用；通盘考虑新建社区的选址、产业布局、人口布局、交通布局及配套基础设施、公共服务设施等的科学性、合理性。

        2. 强化政策支持。研究出台新型农村社区建设用地保障、农民集中安置后节约的建设用地指标置换、鼓励社会资金和金融部门参与新型农村社区建设等方面的政策措施。探索建立政府有偿收储及挂钩城镇经营性用地招拍挂制度和利益分配机制，合理确定土地收益资金返还、分配比例，引导返还资金集中用于住宅建设、基础配套设施建设。简化新型农村社区建设审批流程的具体措施，下放审批事项，减免或降低收费标准，提高审批效率。在用地审批阶段，将国土、规划的用地预审、用地审核、用地发证等环节合并；在方案审批阶段，将规划总图审批从用地环节剥离，并与管网综合、交通影响评价审查等流程整合至规划建筑方案审查环节；在验收服务阶段，由部门单独验收变为主要相关部门共同验收。 

        3. 以人为本，确保群众利益。新型农村社区建设进程中，在农民放弃土地后，让农民和城市市民享有同样的身份地位、城市政策和公共服务，给群众利益予以切实保障。在农民宅基地腾退后，要大幅提高农民在土地指标收益中的分成比例，尽可能降低入住成本。对在社区购房有困难的农民，积极协调金融机构，通过金融贷款、政府贴息或配建部分保障性住房，创造条件让农民住进新社区。为入住社区农民尽快核发房屋所有权证，使其房屋可以抵押、贷款和进入市场交易。多渠道增加农民收入，提高土地流转补助标准，让社区农民通过在企业工作而获得收入，通过出租承包土地而获得租金，通过以股东方式参与企业经营而获得股金，享受各种农村政策补贴，为入住社区农民提供来源广泛、稳定的收入保障。加强社区服务管理，完善社区公共服务体系，加快社区综合服务中心建设，做好农民集中居住后的户籍、教育、医疗、就业、社会保险等社会保障工作，确保农民应有待遇，提高社区农民生活的幸福指数，保障社会稳定。
 
        （三）推进土地流转全域流通
 
        1. 加快农村土地承包权的流转。实现农业生产规模化、集约化，是主动适应农业生产力发展的大势所趋。因此，完善相关政策，支持农业产业化龙头企业参与农业规模化经营，促进集中连片的规模种植，发展产业化经营，提升农村土地承包经营权的流转水平，不断扩大流转面积，不仅顺应生产力发展的需要，也为实施整村拆迁、推进农村集体建设用地流转奠定了基础。
 
        2. 加快城乡建设用地的流转。准确掌握全域范围内城乡集体建设用地数量，统筹规划、科学实施城中村改造、旧城改造以及整村拆迁的时序，将原有集体建设用地集约节约后剩余指标推向市场进行流转。提高已下达土地指标使用效率，加快已报批项目的土地周转速度，用好起步用地周转指标。对实施滚动拆迁建设的新型社区，允许申请一定的周转用地。城镇周边规划控制区内的新型社区，符合土地利用总体规划的，采取农用地转用或土地征收方式解决用地问题；乡镇周边或边远地区的新型社区建设，采用土地综合整治和增减挂钩方式解决用地问题。以市场为导向，建立市、县（市、区）土地指标交易平台，对建设用地指标实行公开有偿交易，将全域范围内的建设用地增减挂钩指标推入市场进行流转，将集体土地的占有、利用、收益和处置权放到交易平台进行市场化运作。^[5]争取上级国土资源部门在土地增减挂钩、周转用地借用、农村土地综合整治等方面的支持，允许先建后拆、先占后补，解决新型社区建设周转用地。探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，制定相关的制度规范，例如地随人走的方式，即人口迁进某区域，则这些人口占用的建设用地面积就增加到该区域，人口如果迁出某区域，其在该区域所占用的建设用地面积则相应减少，从而促进土地利用的流动性。
 
        （四）强化土地整理开发，促进产业集聚区土地集约高效利用
 
        1. 合理安排城乡建设用地计划指标，提高产业集聚区用地集约高效利用水平。合理分配城乡建设用地计划指标，在产业集聚区必需的道路等重要基础设施项目和标准化厂房建设项目、地方重点项目、公共租赁住房等重要配套项目用地方面给予优先保障。对合村并镇、新型农村建设腾出来的建设用地通过流转、增减挂钩等方式取得的建设用地指标，有偿调剂到产业集聚区使用。严格执行土地使用标准，各产业集聚区要严格按照项目供地的投资强度、产出强度、容积率、建筑系数和企业税收贡献率等控制指标建设。开展“批而未征”建设用地区位调整，将腾出的指标优先用于保障产业集聚区急需落户重大项目用地需求。积极盘活存量建设用地，新上项目要优先利用工矿废弃地、空闲和低效使用的土地，提高土地利用效益。
 
        2. 严格执行土地利用总体规划。通常情况下，土地利用总体规划具有统领性、综合性和权威性。因此，土地利用总体规划一经制定须严格执行，要一张蓝图绘到底，切实维护总体规划的刚性。产业聚居区规划由于空间布局不合理或无法满足重大项目的建设需要，可按照产业集聚区规划与土地利用总体规划、城市总体规划精准对接的原则，对产业集聚区规划做适当调整。对计划指标配置、建设用地批后使用及项目落地情况进行全程监管。认真落实国家产业政策和用地标准，报批用地时，应出具拟安排的每个项目类型、性质、投资规模、投资强度、容积率等相关情况的说明，严禁向高能耗、高排放、产能过剩和重复建设项目供地。
 
       （五）加强土地资源管理，着力保障土地资源有效供给
 
        1. 从闲置土地入手“寻”增量。以全国土地调查为契机，认真细致地了解全域范围内的土地利用现状，认真调查摸底，将闲置土地纳入“储备”。运用旧城改造、城中村改造、合村并点、合村并镇等方式，科学编制区域内土地利用总体规划。加强土地资源管理，依据经济社会发展规律合理确定土地类型和性质，盘活各类建设用地资源。通过棚户区改造，合理使用建设用地，将改造范围内的村庄进行有效合并，打造环境优美、智能、现代化的城镇社区和新型农村社区，将结余土地作为地区发展用地，着力保障土地资源的有效供给。
 
        2. 从引进项目上获取城乡建设用地的增量。在招商引资方面要站得高、看得远，坚持可持续、生态、节约的理念，积极引进占地少、高科技、生态型、可带来相关产业大发展和带动就业增长的产业项目，以实现资源的优化配置和高效利用；引导鼓励企业充分利用地上和地下空间，从空间上拓展用地总量，提高城乡建设用地利用率，实现资源的集约高效利用。^[6]如，河南豫联集团有限责任公司是以发电、电解铝、铝加工为一体的大型现代化上市企业，入围全国500强。2007年，该集团选址站街镇寺沟村，政府鼓励企业填沟造地，项目上山，挖掉秃山嘴6个，造地1500余亩，尽可能不占或少占耕地，使一个25万吨的电解铝节能减排技改项目顺利上马，破解发展用地难题。
 
        3. 综合运用财政、税收等经济政策实现城乡建设用地的集约高效利用。通过降低税率、加大投入等措施加快推进环保型、节约型的新建项目建设，采取有力的激励措施推动企业在建设用地集约高效利用方面的创新，缩短项目工期，降低能耗，提高城乡建设用地的使用效益，从而实现社会经济高效可持续发展。
 
        国内外经济发展的实践表明，土地是经济发展的重要物质资料基础，对经济发展起着举足轻重的作用。然而，当前城乡经济发展是以过度使用土地为代价的，无序的土地利用使一些区域土地浪费严重，而另一些区域却没有可有效使用的土地。随着新型城镇化建设的推进，受城乡建设用地供需矛盾突出影响，城乡建设用地成为当前影响和制约地方经济发展的主要“瓶颈”。因此，实现城乡建设用地集约高效利用是推动我国新型城镇化健康可持续发展的重要战略举措。我国城乡建设应坚持依据法律法规用地、切实保护耕地和集约高效用地的基本原则，努力实现城乡建设用地资源的优化配置和合理高效利用。^[7]新型城镇化建设中，应正视我国城乡建设用地利用过程中存在的深层次问题，努力推动城乡建设用地集约高效利用的体制机制创新，深入挖掘城乡建设用地集约高效利用的潜力，统筹和合理规划城乡建设有序、全面协调发展。
 
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        （责任编辑：张佳睿）