新型城镇化背景下西部小城镇的发展选择时间： 2016-05-03信息来源：林冬生　作者：hjr_admin　责编：

        [摘要]在当前新型城镇化加速推进和城乡要素空间配置日趋多元化的新形势下，西部一些具有一定区位优势的小城镇由长期萧条衰败转为再次兴盛，西部小城镇在新型城镇化进程中的独特作用必须引起高度重视和重新审视，面对西部小城镇对养老、教育等公共服务功能的强烈需求，针对乡镇宝贵的闲置国有土地资源低效利用或流失的情况，关键是要注重以制度创新释放发展潜能，依靠土地资源的深度开发引入社会资本，实现西部小城镇供需有效对接和平稳有序发展。
        [关键词]城镇化 农民工 小城镇
        [中图分类号]F322  [文献标识码]A  [文章编号]1003-7470（2015）-03-0100（04）
        [作者]林冬生 助理研究员 四川省社会科学院农村发展所 四川成都 610072
 
        当前我国正全面加速新型城镇化进程，值得重视的是，在新的历史条件下，城镇化的实现路径正在发生极其重要的变化，已经从以城市优先发展的传统城镇化转向更加注重城乡协调发展的新型城镇化阶段。^[1]新型城镇化不仅要求实现节约资源、保护环境和保障进城农民权益的基本目标，而且具有需要同时带动农业和农村现代化进程的内在要求；新型城镇化不仅要求实现人的城镇化，更重要是首先要实现规模庞大的农民工家庭的城镇化，西部地区作为我国农村劳动力重要的输出地，在市场资源配置选择和农民自我理性选择的双重作用下，近年来西部地区一些具有一定区位优势的小城镇正一改长期萧条衰败之势，表现出勃勃生机。因此，在当前城乡要素空间配置日趋多元化的新形势之下，西部小城镇在新型城镇化进程中的独特作用必须引起高度重视和重新审视，进一步挖掘和释放小城镇在西部城镇化进程中的潜能。
 
        一、新型城镇化背景下西部小城镇的地位仍然不容忽视
 
        自20世纪80年代费孝通先生提出“小城镇、大问题”的论断以来，学术界对于是优先发展大中城市，还是优先发展小城镇的争论就没有停止过，但就中央的态度来看，其一直注重大中城市和小城镇的协调发展，只是在不同时期发展的重点有所侧重，但这一政策的调整过程仍然对小城镇的发展产生了极其重要的影响。^[2]改革开放以来，我国一直高度重视小城镇的发展，从十一届四中全会提出加强小城镇建设的问题之后，在乡镇企业蓬勃发展的基础上，我国小城镇建设迎来了发展的黄金时期，呈现出遍地开花的发展景象。但是进入20世纪90年代以后，在我国将城镇化发展的着力点转移到大中城市的背景下，伴随乡镇企业的逐渐衰落，我国小城镇也由兴盛转向衰败。从党的十六大开始，中央再度确立了“大中小城市及小城镇协调发展”的政策方针，十八大和十八届三中全会重点强调推进“以人为本”的新型城镇化，至此我国小城镇发展“两级分化”的态势开始逐步显现。
 
        1. 东西部小城镇发展差距明显
 
        目前，东西部区域小城镇发展的两级分化态势显著。借助改革开放的东风，东部地区乡镇企业和民营经济实现了快速发展与转换，奠定了小城镇发展的经济基础，其吸纳人口的能力不断提升，在外来人口大举涌入的情况下，一大批小城镇在产业、人口、经济等方面实际上已经具备了小城市的架构。而西部地区在经历20世纪90年代乡镇企业的衰败之后，大量的小城镇开始走向衰落，西部地区的人口大量流入东部地区。因此，相比东部地区，西部地区的小城镇虽然数量大，但是普遍规模较小、发展滞后，东西部地区小城镇发展的差距十分明显。
 
        2. 西部小城镇发展“两级分化”趋势明显
 
        我国小城镇的发展长期以来就有“自上而下”和“自下而上”两种模式，在中央和地方政府大力通过“重点镇”打造而重点扶持的一些小城镇，由于有资金、政策的扶持，部分小城镇日渐成为区域性的重点镇，而更多的一般小城镇在自我积累发展的过程中则普遍呈现衰落趋势。但是近年来，西部地区一般小城镇的发展开始呈现显著的两级分化趋势：大部分小城镇继续衰落，而其中一部分小城镇特别是农民务工人员转出量较大的小城镇则由衰败转向再次兴盛。新型城镇化的核心是人的城镇化，数量庞大的农民工及其家庭无疑是当前阶段我国推进新型城镇化的核心群体。在现行体制下，进城落户未必一定符合所有农民工的现实需求和最大利益。当前，农民工群体正在发生十分重要的代际转换，一大批老一代农民工开始陆续退出劳动力队伍，与新生代农民工期盼更彻底地离乡进城并融入城市相比，大多数老一代农民工往往更愿意选择返乡生活和发展。而且，很大一部分返乡老一代农民工会以进入小城镇生产和生活的方式完成就地城镇化过程。从趋势上判断，以乡镇为核心的小城镇正在成为老一代农民工新的流动区域，而且这一发展态势仍在明显加强，表现出不断增长的就地城镇化需求。笔者在西部一些小城镇的调研过程中发现，近年来小城镇特别是一些中心集镇的人口都实现了成倍的增长。
 
        3. 西部小城镇服务功能成为首要需求
 
        长期以来，我们都十分关注小城镇的产业功能、人口积聚功能、辐射功能等，但是却忽视了小城镇在养老、教育等公共服务方面的功能。考察当前西部再次兴盛发展的部分小城镇可以发现，类似区域近年来小城镇人口规模的较快增长主要表现为养老和子女教育需求的有效推动。一方面，部分年龄较大的老一代农民工希望在公共服务比农村更好、生活成本又比县城更低的小城镇安度晚年，返乡之后从村向镇迁移，通过在小城镇购房满足自我的养老需求；另一方面，一部分仍然在外务工而又不具备在大中城市定居条件的农民工，出于父母养老和子女教育的双重需求，将小城镇作为了购房或租房的首选地，由此也构成了促进小城镇人口聚集规模扩张的重要原因。^[3]当前，西部地区部分再次兴盛发展的小城镇对于养老、教育等公共服务功能的需求已经上升为最主要的需求。
 
        因此，在当前新型城镇化背景下，西部地区小城镇的地位仍然需要引起高度重视。一是小城镇在新型城镇化进程中的独特作用需要重新审视和认识。近年来，小城镇特别是一些具有一定区位优势的小城镇长期萧条衰败的态势出现重大转折性变化，以乡镇为核心的小城镇正在重新成为老一代农民工和农村留守家庭的主要流动区域，小城镇人口出现爆发式增长，而且这一发展态势仍在明显加强，表现出不断增长的就地城镇化需求，新形势下要求我们必须重新审视和认识小城镇在新型城镇化中的重要作用。二是小城镇由衰落走向再次兴盛是农民“理性选择”的结果。改革开放以来数量庞大的农民工在经历城市文明洗礼之后，处于追求更高生活质量和实现自我养老、父母养老、子女教育等多重需求交织之下，依据自身经济条件，小城镇就成为了部分农民“理性选择”的首选地，而这一“理性选择”的群体行为就必然带来小城镇的再次兴旺。三是小城镇的就地城镇化进程需要由自发阶段向自觉阶段推进。当前西部小城镇的就地城镇化进程仍然处于自发阶段，城镇规划、基础设施、公共服务、政策支持等严重滞后，西部小城镇发展中供给与需求的错位和脱节，很大程度上已经成为影响农民就地城镇化的重要障碍。
 
        二、新型城镇化背景下西部小城镇发展的路径选择
 
        在当前小城镇人口增长中，老一代返乡农民工是主要群体，其养老与子女教育需求是主导需求。作为一个基于农民现实选择的就地城镇化过程虽然极具积极意义，但这一进程在很大程度上仍然是自发而不是自觉的，还缺乏明确和具体的政策支持。目前虽然相当一部分返乡农民工和周边农民具有进入小城镇的现实需求，但由于长期缺乏基本的建设投资，现有小城镇大多基础设施简陋，公共服务落后，事实上又在一定程度上构成了影响更多农民就地城镇化的重要障碍。应当看到，由于小城镇点多面广，在现有条件下单纯依靠财政投入增长方式改变其发展不足和满足农民进镇需求能力有限的现状是极其困难的，必须在尽可能合理增大财政投入的前提下，更加注重以制度创新释放发展潜能，依靠土地资源的深度开发引入社会资本，拓展新的产业发展空间，创造新的供给，更有效地满足进镇农民的现实需求，实现小城镇发展中供与需的相对平衡。因此，通过小城镇闲置土地资源的挖潜开发和引入社会资本是当前西部小城镇发展的可行路径。
 
        一方面，小城镇闲置的较大规模的土地资源是推进就地城镇化的重要资源。改革开放以来，随着乡镇村组的合并、体制改革的深入，一大批的乡镇办公场地、学校和计划经济体制下的“七站八所”等逐渐废弃，沉淀了较大规模的闲置国有土地资源。目前，小城镇数量不等的现有国有土地资源或者被低效处置，或者仍然闲置，具有较大的开发潜力。从西部地区部分乡镇的调查情况看，乡镇闲置的国有土地资源平均规模超过了50亩，根据当地乡镇土地交易价格大约20万～60万元／亩的水平粗略估算，每个乡镇闲置的国有土地资源价值就达到1000万～3000万元，可开发利用潜力不容低估。据此测算，西部数量庞大的小城镇闲置土地资源的开发价值将十分巨大。因此，长期以来在乡镇逐渐沉淀下来的较大规模的国有土地资源，因其价值不大而被忽视、闲置或低效处置，但在小城镇再次兴盛的新形势下，其价值不断凸显，作为国有资产理应在小城镇的就地城镇化进程中发挥重要作用。
 
        另一方面，城乡空间格局和农民价值观念的重大转变奠定了社会资本进入小城镇的良好基础。西部小城镇闲置土地资源的开发利用必须要坚持市场配置资源的原则，关键是要引入社会资本进行市场化运作和开发，实现资源的最优配置。当前伴随农村老龄化、空心化和小城镇快速扩张双重作用，散居的乡村正在向集中的小城镇转变，不仅突显了农村养老、教育等在空间和方式上的重大变化，而且也带来了农村价值观从自治向共治的转变，这些重大转变为社会资本进入参与小城镇建设和创新乡村治理模式提供了重要机遇与条件。^[4]目前，西部一些小城镇依托闲置国有土地资源引入社会资本，重点以进镇农民的就业和养老需求进行新型产业开发，通过将闲置土地的商品性开发与职工安置及养老、教育产业发展的有机结合，创新了“住宅＋商铺＋放心超市＋文化娱乐中心＋儿童成长中心＋健康中心”的“乡村温暖工程”，并针对老一代返乡农民工和农村留守家庭的支付能力创新了“租、售”两种模式，这一系列运用市场化方式利用乡镇闲置土地资源推进农民就地城镇化方面的重要创新，不仅展现了充分的现实可行性和良好的发展前景，而且无疑极具启发意义和推广价值。
 
        因此，在新型城镇化背景下，面对当前西部小城镇的再次兴盛发展和就地就近城镇化的强烈需求，针对乡镇宝贵的闲置国有土地资源低效利用或流失的情况，当前十分紧迫的任务就是要通过制度创新盘活乡镇闲置的土地资源，进一步发挥小城镇在新型城镇化中的独特作用，进一步发挥市场配置资源的决定性作用，重点通过以下路径实现西部小城镇的平稳有序发展。
 
        1. 统筹规划配置乡镇闲置土地资源
 
        当前随着小城镇规模的扩张，乡镇闲置的国有土地资源价值不断凸显，家底不清和无序开发是良性利用乡镇闲置土地资源面临的首要问题。因此，一方面，要尽快理清乡镇闲置国有土地资源的规模和类型，科学评估价值，这是利用闲置国有土地资源的基础性工作；另一方面，要加快编制小城镇发展规划和土地利用规划，明确闲置国有土地资源开发的方向和原则，切实将乡镇闲置土地资源配置到小城镇的就地城镇化方面。
 
        2. 借鉴城市经营理念创新开发模式
 
        将现代城市经营管理的一些先进理念和模式引入小城镇开发建设，针对小城镇以家庭为主既养老又养小的基本特征，坚持市场和政府双轮驱动。一是引入社会资本参与资源开发。充分发挥市场的决定性作用，在设置一定门槛和条件的基础上引入社会资本参与乡镇闲置土地资源开发，引导社会资本将商品房建设与农村养老、教育需求等有机结合。对进入小城镇承担公益性养老责任的企业，政府给予相应的财政补贴和优先用地的政策支持。二是引入城市先进理念创新开发模式。通过金融创新、模式创新等，将城市中诸如住房贷款、综合体等先进理念引入小城镇开发，创新涵盖居住、养老、教育、娱乐的“养老综合体、教育综合体”等开发模式。三是发挥政府职能满足保障性需求。针对有进镇需求但购房有困难的农村家庭，通过引入城市的保障性住房建设模式，依托闲置土地资源开发一定比例的保障房、廉租房满足其住房需求。
 
        3. 促进集体建设用地就地利用
 
        在乡镇闲置土地资源开发和农村集体建设用地空间置换上，要切实转变“土地财政”的传统道路，将乡镇闲置土地资源和农村建设用地的开发利用利益尽量留在小城镇。一方面，要推进新农村建设与小城镇扩张的有效对接，在坚持农民自主、自愿的基础上，打破村、镇行政界限，将宅基地置换到小城镇周边建设集中居住区，探索农村家庭以宅基地换取在小城镇居住养老的多种置换方式，有序引导农民向小城镇集中。另一方面，要将农村土地综合整治项目节约的建设用地指标尽量留在小城镇，重点用于小城镇的公共基础设施建设和养老、教育等新产业开发，有效改善小城镇生活环境，为进镇农民提供就业岗位和增收渠道。
 
        4. 推进公共设施向小城镇延伸

        要针对小城镇基础设施和公共服务配套不齐全、功能不完善等问题，一方面，要切实加大投入，以闲置国有土地资源开发利用为基础推进城市公共设施向小城镇延伸，切实改善小城镇的居住生活环境和质量。另一方面，要通过招标拍卖小城镇街道和建筑物上的广告使用权，道路、桥梁、雕塑等冠名权，引入外部资本、盘活存量资产，创新小城镇公共设施投融资模式。
 
        5. 引入社会组织创新社会管理模式
 
        要探索小城镇公共事务共同处理的新机制、新模式，推进农民由自治向共治的有效转变。一是在加大财政投入的基础上，通过财政补贴方式开发公益性岗位，在部分解决进镇农民就业问题的同时提升小城镇居民生活质量。二是通过政府购买、以奖代补等方式，引导社会组织参与农村公共服务供给与管理，创新小城镇社会管理模式。
 
        参考文献：
      〔1〕魏后凯. 中国城镇化进程中两极化倾向与规模格局重构 [J]. 中国工业经济，2014，(03).
      〔2〕沈关宝. 小城镇大问题与当前的城镇化发展 [J]. 社会学研究，2014，(01).
      〔3〕邓祥征，钟海，白雪梅等. 中国西部城镇化可持续发展路径的探讨 [J]. 中国人口（资源与环境），2013，(10).
      〔4〕张鹏. 中国农村城镇化的路径选择 [J]. 上海农村经济，2012，(12).

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