天津市新型小城镇建设案例研究时间： 2015-09-17信息来源：崔凯 郭静利 作者：wl_admin 责编：
摘要：天津市推进示范小城镇的思路可以概括为，以“宅基地换房”为手段，以示范小城镇为龙头，以“三区”联动发展为主要形式，推进股份制改革、户籍改革和社区管理改革，实现城乡统筹。在新型城镇化发展阶段，应加快城乡要素流动，由要素依赖型向内生增长型转变;转变产业发展方式，由利益驱动型向结构创新型过渡;提升城乡联动能力，由单一粗放型向多元层次型过渡;创新协调发展模式，由开发投入型向可持续发展型转变。
关键词：新型城镇化;示范小城镇;城乡统筹
随着我国经济社会和城镇化建设进入新的发展阶段，大中城市综合实力不断增强，城镇化体系逐步完善。如何释放县域经济发展潜力，促进农村经济社会加速转型，深化关键领域改革，实现“三农”发展与现代城镇化体系的融合，成为新型城镇化建设的关键环节。[1]天津市积极开展以示范小城镇建设为核心，统筹示范工业园区、农业产业园区和农村居住社区(以下简称“三区)联动发展，同步推进工业化、城镇化和农业现代化，促进产业、城乡和区域协调发展的经验，具有一定的借鉴意义。
一、天津市示范小城镇建设的模式
(一)天津市示范小城镇建设的总体思路
从农业发展和农村城镇化的视角出发，天津市城镇化建设以“三区”联动为基础，统筹农村工业化、农业现代化和农村城镇化协调发展。这种新型城镇化模式始于通过“宅基地换房”推进示范小城镇建设，[2]即高水平规划适于产业聚集和农民聚居的新型小城镇，农民按规定标准以宅基地换取小城镇的住宅，其原有布局分散的宅基地集中统一整理复耕还田，实现耕地占地平衡，将农村集体建设用地指标的土地出让收入作为小城镇建设资金，进行产业配套和基础设施建设，或者进行工业园区开发建设。通过宅基地复垦、农业用地规模化集中开发，建设高标准的农业产业园区。采用村集体股份合作制或公司股份制等多种形式，构建与农民之间的利益联结机制。
天津市推进示范小城镇建设的总体思路为，以“宅基地换房”为手段，以示范小城镇为龙头，以“三区”联动发展为主要形式，推进股份制改革、户籍改革和社区管理改革，实现城乡统筹(见图1)。首先，示范小城镇以农村居住社区为形式，平衡土地指标，优化土地资源，有效解决城镇化建设占用耕地，提高小城镇作为新型城镇化载体的功能和辐射带动作用。其次，统一整合土地资源和乡镇工业园区，合理规划三次产业，有力地促进非农产业发展，拓宽农民就业渠道，加速农村工业化进程。最后，通过土地向农业产业园区集中，实现土地的规模化、集约化和高效化经营，大幅度提高农业经济效益，确保农产品市场供应。
(二)天津市五城镇开展示范小城镇建设的模式
2005年底，国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，天津市政府开始探索以“宅基地换房”的方式进行示范小城镇建设。“宅基地换房”是城镇建设用地增加与村庄建设用地减少相挂钩的一种模式。该模式由政府推动，通过土地出让获得的资金保障地区产业化的发展和城镇化的顺利推进。值得注意的是，在城镇化进程中以尊重农民意愿为原则，重点体现以人为本的特征，才能符合新型城镇化的要求。
2005～2012年，天津市已启动49个示范小城镇试点建设。结合几年来的发展进程和成效，从不同类型区域选取典型村镇，本文主要以东丽华明镇、北辰双街镇、武清下朱庄街、静海大邱庄镇、汉沽茶淀镇作为具有代表性的案例进行调研[①](见表1)。
[②][③]
1.华明镇。华明镇作为天津市第一批示范小城镇试点，通过“宅基地换房”推进示范小城镇建设的方法较为典型。[3]统一整合土地资源，规模化集中开发土地，合理规划三次产业，同时通过招、拍、挂方式出让土地获得收益，平衡建设资金。2011年，华明镇开始实施“三改一化”，即集改股——村集体经济组织改为股份制公司、“农改非”——农业户口改城市户口、“村改居”——村委会改为社区居委会;“一化”即城乡一体化，深入推进城镇化进程(见图2)。
2.双街镇。双街镇是天津市第二批示范小城镇试点之一，以双街村和沙庄村的城镇化模式较为典型。这两个村依托良好的地理优势，较早地进行了以村为单位的还迁，并通过土地置换和出让等收益发展二、三产业。在产业发展成熟以后，将各类企业整合成为村集体产业发展集团(双街村双街置业集团、沙庄村龙顺投资集团)，统一管理提高资产运作效率，随着居民社区功能提升和集体产业的壮大，将土地集中流转投资农业，实现工业反哺农业，这种城镇化模式是村集体通过自身经营实现主导产业带动(见图3)。
3.下朱庄街。下朱庄街位于武清区南端，地处京津之间的黄金走廊。下朱庄街的城镇化始于2006年，目前已经实现较为彻底的“三改一化”。下朱庄街规划了居住社区、商业区和服务聚集区等多个城镇配套功能区，并注重从区域布局上实现三次产业的融合，该模式主要针对城乡结合部周边地区推进城镇化建设(见图4)。
4.大邱庄镇。大邱庄镇以工业化为基础，集聚工农业合力效应，按照宅基地换房的思路实施示范小城镇建设。由于该镇工业起步较早，在大型工业集团的投资拉动下，使其有足够的财力迅速完成中心镇区周边四个村庄的改造与整合。依托区域内工业园区的支撑和带动，实现对农村的投资，推进城镇化进程(见图5)。
5.茶淀镇。茶淀镇是天津市第二批示范小城镇试点之一，也是天津滨海新区首个示范小城镇试点。茶淀镇以特色农业起步，在工业化、城镇化快速发展的背景下，选择产业和区域间错位发展战略，延伸特色葡萄产业链，推动设施农业与旅游、休闲、多功能服务等高附加值产业融合发展，不仅改善了传统农业发展效益低的劣势，也充分发挥了农业的社会和环境功能，推进该镇向生态文明、绿色环保的新型小城镇转变(见图6)。
三、天津市示范城镇化建设中存在的问题
(一)土地补偿标准偏低
首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗补偿费三部分，对于征地补偿费界定和标准的模糊，以及在实施过程中强制性定价，给侵占农民权益留下隐患。其次，多数村集体将农民的补偿款通过集体资产运作，每年以股金分红形式返还。这种形式使农民缺乏对集体补偿金的管理和监督，一旦村集体在运作中出现风险，则农民的应得收益将无法得到保障。最后，随着土地租金和地价的上涨以及各区域经济发展水平的不平衡，将对征地补偿价格标准的制定和落实提出更高的要求，土地置换的实施难度也会越来越大。土地出让收入除留给国家以外，剩余部分补偿金额能否在一定范围或区域内实现各方利益平衡是亟需解决的关键问题。
(二)失地农民社会保障不完善，就业能力较差
实施宅基地换房后，农民失去土地保障，很多地区采取租金或股金返还的形式保障农民财产收入，从调研情况看，示范小城镇建设基本解决了失地农民的医疗、养老等保障问题，大多实现95%以上覆盖。但大部分示范小城镇农民的保障标准还没有达到市民标准。同时，不同地区的社会保障类型和标准也有所差异，如何扩大示范镇农民的参保范围，提高农民的保障水平，也是示范小城镇建设中考虑的问题。在失地农民的就业安置方面，有的城镇发展基础较好，如双街村、沙庄村，本地村民大多进入村集体自营企业的管理层;有的城镇工业化程度高，如大邱庄镇，社会福利水平较高，不用担心生活来源问题。而大多示范小城镇的农民在失地后，无法在短时间内提升自身技术能力，导致这部分农民的就业仅限于社区内，不得不从事简单重体力工作，如果想要继续耕种土地还需缴纳租金。因此，新型城镇化建设不能只考虑住的问题，要通过商住结合、建设与就业相结合的方式，解决农民的长期收入来源问题。
(三)新建小城镇的产城互动功能尚未有效发挥
在加快小城镇建设过程中，应重点考虑产业支撑、基础设施、城市服务等配套功能。如果小城镇的产业发展滞后，不仅集中居住后的农民没有可持续的收入，小城镇在公共服务和基础设施维护方面的投入也就没有可靠的支撑。一些城镇盲目追求发展速度，仅仅在布局和规模上追求“三区”形式，小城镇的人口、工商业等聚集度不够，并未达到“联动”效果。盲目搞宜居类型的小城镇，忽略城镇规划和发展质量的平衡及城镇建设与产业发展的融合。
(四)农业园区的运作效率和经营状况较差
总体看，示范小城镇现代农业园区的发展普遍存在投资回报率较低，农业科技含量不高，经营管理混乱等问题。对各地园区的调研发现，除少数主导产业突出、技术和管理水平较高、经营时间较长、规模适中的产业型园区经济社会效益明显外，大多数园区在运作过程中均存在土地利用瓶颈有待突破、招商引资能力弱、科技创新体系不健全、产业链条短、产品品牌化和市场化程度低等问题。而农业产业园区的运作情况直接关系到农产品的生产与经营、农民就业安置、土地经营效率等。
(五)城镇化模式单一
天津市在示范小城镇建设过程中，基本依靠宅基地换房的模式，加剧土地的过度开发和盲目集中而导致资源浪费，加之对宅基地复垦质量的忽略，使得可利用的土地资源逐渐减少。单一的城镇化模式，不符合新型城镇化建设因地制宜和多样性的要求。积极探索适合不同区域发展的城镇化之路，重点在实现区域用地平衡，培育镇域特色产业，加快区域农转非的比例和进度，促进小城镇居民安居乐业等方面实现突破。
四、天津市推进新型城镇化建设的对策
(一)加快城乡要素流动，由要素依赖型向内生增长型转变
推进新型城镇化建设，关键要把城市与农村作为一个区域经济整体，实现经济发展方式转变、经济要素和资源优化配置的城乡统筹。为促进城乡要素平等交换、自由合理有序流动，天津市通过“以宅基地换房”、“三改一化”农村金融改革，打开土地制度、户籍制度、金融制度的突破口，为统筹城乡土地、资本和劳动力要素市场奠定基础。随着城乡间要素交换，传统的以土地出让、利用廉价劳动力等方式提取农业剩余，获得城镇化发展要素积累的方式越来越困难，单纯靠“外生性”因素(政策、补贴)的输入促进城镇化发展的方法难以实现长期的可持续发展。[4]因此，必须进一步引导城乡资源的双向流动，破除在要素分配上的二元差异，由农村内部产生对城镇化发展的需求，激活区县增长潜力，向内生增长型模式转变。进一步盘活资源要素，推动要素配置市场化和资源使用集约化，必然触及资源的所有权和使用权问题。深化农村产权制度改革，加强农业资源开发利用管理，完善农业资源交易体系，构建城乡要素平等交换机制，加大公共资源向郊区倾斜，优化农业内部要素配置，实现城乡优质资源与郊区发展的有机结合。
(二)转变产业发展方式，由利益驱动型向结构创新型过渡
天津市在推进示范小城镇建设中，以专业分工高度化和集中化为重点发展工业园区和产业集群，将一定区域内的零散企业统一纳入园区经营管理，工业化进步明显，显著带动了区域经济增长。但从整体看，工业园区普遍处于传统工业向现代工业过渡阶段，需尽快按照新型工业化道路的要求，创新产业发展方式。在产业发展上要壮大优势产业集群，积极推进新兴产业;在结构调整上应加快产业转移，提高科技含量，形成协同互补、量质并举的产业发展模式。示范小城镇在追求经济增长的同时，应强化经济转型和集约增长的理念，加快三次产业融合，特别是依托园区间的产业链条和利益纽带，协调产业发展与城乡发展的关系，培育各个区域差异化的产业竞争力，逐步向“产城融合”方向过渡。
(三)提升城乡联动能力，由单一粗放型向多元层次型过渡
推进示范小城镇的建设，应避免沿用传统的粗放型城镇化发展模式，单一化重复地进行资源堆积和投资扩张，将不利于城镇人口持续和有序的导入，即人口的空间聚集。新型城镇化在内涵集约、以人为本，包容、公平持续增长等方面提出了更高的要求。[5]长期看，示范小城镇建设需要培育自身的核心竞争力及持续发展的多元驱动力，从而提升小城镇的质量和内涵。在城镇规模和空间关系方面，强调小城镇协调和联合发展的城市集群化道路，把农村城镇化纳入与现代城市相适应的城镇体系中，融入“中心城区(包括滨海新区)——各区县新城——中心镇——新农村社区”四级城镇体系建设，多层次推进城市郊区化和农村城镇化双向进程，改变单纯走中心城市带动或小城镇发展的道路，让空间上接近的若干小城镇紧密联系起来，[6]以便互相补充、互相配合，使处在相同类别区域层面的每个城镇都能享受到集群发展的正外部性。提高“三区”对城镇化的推动作用，向高附加值的服务业和新兴产业等延伸产业链，加快基础设施和公共服务向农村延伸和衔接，实现城市与农村和谐发展，真正体现公平均等的发展理念。
(四)创新协调发展模式，由开发投入型向可持续发展型转变
推进新型城镇化建设，前提是协调工农、城乡之间的关系，遵循可持续发展的理念。随着城镇化加速推进，对资源的需求不断增多，环境面临的压力越来越大，对可持续发展提出更高要求。天津市需深入贯彻可持续发展的原则，根据不同地区城镇化所处阶段，将工业化、城镇化和农业现代化作为整体系统，在纵向上实现永续发展，在横向上实现协调发展，在整体上做到和谐发展，重点提高经济增长、资源利用及生态环境的可持续水平。[7]按照新型城镇化建设的要求，打造促进小城镇健康发展的良性循环，推动都市农业的开放性与融合性，妥善处理农业资源与生态环境保护问题。
参考文献：
[1]彭红碧，杨峰.新型城镇化道路的科学内涵[J].理论探索，2010(4)：75-78.
[2]王蒙.农村城镇化进程中政府角色及定位分析——以天津市三区联动为例[J].城市探索，2011(10)：26-27.
[3]何邕健，马健，等.天津小城镇建设的“华明模式”评析[J].城市问题，2011(1)：52-56.
[4]何邕健，李楠，董晓玉.1990年以来天津市中心城区居住空间结构演变[J].城市问题，2006(6)：65-69.
[5]张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[J].国家行政学院学报，2013(1)：48-54.
[6]刘国斌，张东爽.以小城镇建设推动县域经济发展的思考[J].经济纵横，2012(5)：13-16.
[7]倪鹏飞.新型城镇化的基本模式、具体路径与推进对策[J].江海学刊.2013(1)：87-94.
[①]本文部分调研数据由华明街、双街镇、下朱庄街、大邱庄镇、茶淀镇政府及农业主管部门提供。
[②]根据2006年天津市东丽区人民政府文件，华明镇已撤销并设立华明街道办事处，其行政管辖范围不变。本文为保持资料来源准确，在课题研究中沿用“华明镇”的说法。
[③]按照2007年天津市国土资源和房屋管理局公布标准。参见天津市人民政府《关于公布实施天津市征地区片综合地价标准的通知》。
国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立