我国城市新区发展中的土地利用和管理问题研究综述时间： 2015-09-17信息来源：吕晓 赵雲泰　作者：wl_admin　责编：

    [摘要]开发建设城市新区是拓展发展空间、优化城市格局、完善综合功能的重要方式之一，但新区规划脱离实际、片面推进土地城镇化的问题屡有发生。本文从概念内涵出发，对我国城市新区的建设用地扩张、土地利用和管理问题等进行总结，认为应系统梳理、总结我国城市新区的土地利用和管理问题;提炼我国城市新区的土地利用理论模式、演化规律与动力机制;加强新区土地政策与相关政策的协同研究;促进新区的整体功能提升，推动新型城镇化发展。

　　[关键词]城市新区;土地利用;土地管理;研究综述

　　城市新区是城市外延扩张的物质空间基础，更是提升城市功能、谋求发展转型的重要载体。从19世纪末英国著名城市学家霍华德提出建设新城的思想，[1]到二战之后西方新城运动的兴起，[2]有关城市新区发展的理论与实践探索至今已有百余年历史。诸多学者基于城乡规划学、地理学、经济学、管理学等视角，围绕新区规划与空间结构、管理模式与演化机制、及产业发展与土地开发等方面进行了卓有成效的研究。学者们普遍认为，发展新区既是城市空间拓展的内在要求，也是优化城市结构的有效模式之一。[3～7]

　　近年来，我国工业化、城镇化快速发展，中心城市集聚效应明显，城镇建设空间迅速扩大，旧城区资源环境瓶颈约束日益凸显。在此背景下，各地普遍采取开发建设新区的方式，力求拓展发展空间，优化城市格局，完善城市综合功能。在此过程中，土地利用和管理存在的问题不容忽视。然而，目前城市新区相关研究较多关注新区规划设计、开发管理模式等技术细节或宏观发展，但土地利用和管理问题尚未引起足够重视。因此，在大力推进新型城镇化的新形势下，系统开展城市新区土地利用和管理问题研究具有十分重要的意义。本文基于土地利用和管理的视角，在明晰城市新区概念内涵的基础上，对新区建设用地扩张机制、土地利用和管理等研究进行综述，为进一步梳理和解决新区土地利用和管理问题，促进新区土地利用更加合理、土地管理更加规范、土地市场更加健康提供参考。

　　一、“城市新区”的概念内涵

　　目前城市新区的概念内涵已较为清晰，但尚未有统一的界定。以田园城市、有机疏散、卫星城、新城主义以及理性增长等理论为基础，西方国家关于城市新区的研究包含了卫星城、新城、边缘城市和郊区城市等理念。[8]国内多数学者认为，新区是伴随着郊区化的出现而发展的，其概念常与国外的新城建设联系在一起;而鉴于国内城市发展的具体情况，城市新区的概念也常涉及到大学城、开发区、高新区等不同表现形式;[9]且国内学者界定新区时多强调其与城市空间的关系、承载的功能、建设的时效等方面。例如，有学者从经济学角度将城市新区界定为地处郊区范围、具有相对明确发展界限的城市化区域，认为其具有相对的独立性与完整性;[10]有学者基于对国外新城规划与建设理论的系统梳理，认为城市新区是出于特定政策目标进行规划和建设、位于大城市郊区、能分担区域中心城市的居住功能及产业功能的、具有相对独立性的城市社区，并明确将各类开发区称之为“类新城”。[11]而有学者将其界定为地处城市周边、经过统一规划设计、发展时间相对较晚、实行特殊的经济开发政策和管理体制、具有鲜明城市功能的相对独立的城市社区，从涵义上包括卫星城、开发区等新区开发的各种形式。[12]可见，基于不同视角，新区与开发区、高新区等特殊功能区的关系也成为新区关键内涵之一。因此，有学者认为，我国城市新区溯源于20世纪80年代的经济特区和开发区建设，从90年代各种类型开发区蓬勃发展，到21世纪大规模综合型新区持续开发，掀起了一次又一次的新区发展浪潮。[13]

　　综合来看，城市新区有以下特点：[14](1)为缓解中心城区社会、经济、生态环境压力而开发的新空间;(2)一般设有一级政府或准政府机构，是在政府有组织的干预和推动下开发的;(3)开发规模一般较大，在地域空间上位于城乡结合地区;(4)与中心城区之间存在紧密的社会经济联系。如果说传统的“新城”是相对于“旧城”或“老城”而言，在很大程度上是空间形态与社会结构之“新”，那么，我国城市新区则更多地寓示了在国家政治经济体制转型和意识形态变迁大背景下所出现的一种不同于传统城市及西方“新城”的制度与机制。[15]

　　二、城市新区的建设用地扩张

　　城市新区发展直观体现为城镇建设用地的空间扩张。明晰新区建设用地扩张形式及过程是探讨城市新区土地利用的首要问题。从空间上看，城市新区多是整合中心城区(老城区)的外围城区及其郊区乡镇、推动城市规模扩张而形成的，[16]因此，新区建设用地扩张的空间模式往往根据其与主城区/老城区之间的空间关系被划分为两翼拓展型、跳跃—填空型、单项拓展型等多种类型。[17]考虑到新区建设一般是政府行为，这与规划决策过程中的城中内含型、边缘生长型、独立发展型等新区选址布局模式紧密相关。[18]而就建设用地扩张过程而言，已有研究多是依据城市规划资料针对个别案例新区占地规模的大致判断，如从土建城市化视角对鹤壁市城区发展的分析、[19]基于建成区面积变化分析海口城市新区的用地扩张[20]等，尚未有对一定区域内或单个新区长时间序列建设用地扩张速度、规模的系统定量分析。因此，新区的建设用地扩张规模、态势，仅能从有关城市空间增长、新增建设用地扩张等研究中得出粗略的判断。武廷海等(2011)认为，我国新城空间特征表现为：(1)新城市空间的整体生产和城市内部的空间(再)生产同时展开;(2)大学城、文化创意产业园、低碳生态园区乃至上海新天地、南京1912等新形态的消费空间，及北京CBD东扩区、上海世博园、广州亚运城等新城市空间也在原有城市纹理上继续迭加繁衍;(3)新城从东部沿海的据点式发展逐渐向中西部延伸，并有最终形成网络状、遍布全国的发展态势。[21]上述论点从宏观上体现了新区建设用地扩张的总体特征。

　　城市新区的建设用地扩张机制可以从新区发展的动力机制中找到答案。有学者从宏观、中观和微观三个尺度进行了分析，认为国际产业转移、城市人口增加、城市经济增长、城市功能提升诉求以及政府政策导向是城市新区建设用地扩张的动力机制。[22]除了常规的经济、社会以及环境因素影响外，作为一种政府主导行为，新区的建设用地扩张速度、区位选择、空间形态等都会更多地受到国家政策和城市战略的控制和引导，比如城市规划的控制作用，行政中心迁移、行政区划调整的引导作用。[23，24]同时，市场机制影响下的大型公共设施引导作用[25]也是建设用地扩张的重要动力。此外，有学者以奥运会的召开对巴塞罗那城市新区空间影响为例介绍了大事件对城市新区建设用地扩张的作用机制。[26]总体来看，“政府主导+市场运作”、[27]“政府—市场互动”[28]是推动新区建设用地扩张的关键因素。而在现行土地征收及城市土地有偿使用制度下，新区的土地开发特别是农用地转用中存在着巨大的套利空间，[29]是地方政府热衷于进行大规模新区开发的主要动力因素，客观上促使了新区建设用地的大规模无序扩张。正如中国发展研究基金会的报告指出：“农地转为城市建设用地的巨大收益，对于城市建设资金缺乏稳定渠道的城市政府是一个巨大的诱惑。但这种经营城市、以地生财、土地财政带来的城市面积快速扩张，导致土地城市化明显快于人口城市化”。[30]

　　三、城市新区的土地利用和管理问题

　　1.土地利用方面

　　国外的城市新区开发多采用公共交通引导的土地利用模式，但也暴露出用地规模不合理、用地结构失衡等方面的问题。例如，在英国伦敦新城的建设中，由于规划设计理念的原因导致首批8座新城的用地规模仅在31.7平方公里以下，而绿带面积却占到了2/3。[31]]瑞典首都斯德哥尔摩的战后第二代新城Spänga在功能构成上以居住功能及其配套服务为主，除了功能相对集聚的中心区块外，土地使用在总体上趋于单一。[32]

　　我国城市新区土地利用问题多是由于最初新城建设照搬国外低密度的花园城市模式，[33]或由于城市政府在新区建设中追求政绩、盲目建设，导致新区规模偏大、空间效益低下、土地粗放利用等问题突出，[34]主要表现为：新区建设用地扩张过快，占用耕地、浪费土地现象严重;用地布局不合理，城市功能无法正常发挥，土地利用效益低下等。[35]同时，新区用地结构、功能等问题也引起了部分重视。有学者对辽宁营口产业新城一期的土地价值进行评价分析，通过用地开发价值评价指标体系的构建对土地开发适宜性进行了分析，[36]藉此引导新城用地结构及功能的合理布局。有学者提出在新区土地开发阶段，通过选址研究、确定城市规划要点、投资经济分析及综合比较分析等实施土地集约利用，是保证新区发展走集约化道路的关键。[37]

　　2.土地管理方面

　　国外城市新区建设中，政府的土地管理职责主要体现在对土地市场的调控。政府掌握新城土地一级市场，在完成对土地基础设施后进行土地批租。例如，法国通过中央政府设立新城开发公司，作为土地开发运作的决策机关，不直接参加建设活动，仅提供或以最低廉的价格出售可用于建筑的土地、取代当地政府作为公共设施建设的发包单位(公司经费的75%来自规划范围内的土地转让费);而新城行政与项目发包事务主要由新城建设共同体承担(《1983年新城法》取消了新城建设共同体，使地方政府的行政地位得到重视)。[38]

　　我国城市新区的土地管理机构设置、职责权限划分情况与新区管理体制密切相关。根据对我国部分新区管理体制信息收集整理可知，在新区开发建设指挥部管理模式下，常通过设立征管部、征地拆迁科、规划与建设科等协调服务机构来负责土地储备、出让与征拆管理的协调与服务;而新区所在城市国土资源局作为土地行政主管部门负责行政审批等事项。在新区管委会或新区政府模式下，则主要由所在城市国土资源局向新区派驻分局，负责土地行政管理;同时，管委会或新区政府通过设立土地储备中心等机构履行征地拆迁、土地开发经营等职责。

　　我国城市新区的土地管理不仅涉及土地供应、土地金融等市场管理，还涉及到土地征收、储备、规划协调等相关内容。在土地征收过程中，地方政府与村民在“以地生财”的思想引导下，二者之间利益往往难以协调，滋生严重的社会矛盾。[39]因此，有学者基于城市新区的特性提出了基于市场化手段的新区土地征收补偿价格。[40]据此推测，如果新区开发中对土地征收价格实行市场化补偿，新区土地开发成本将大大提高，可能在一定程度上会对无序的建设用地扩张产生遏制作用。同时，从国际经验看，新区在不同的发展阶段，具有不同的特征，对土地市场具有不同层次的需求，土地开发的强度和聚集程度各异，也将对地价产生影响，从而影响到新区的土地储备数量、周期及成本。[41]从已掌握的文献来看，地方政府对新区的土地储备与供应多采取政策倾斜的手段推进，并协助土地储备机构解决资金需求，[42，43]尤其是在农用地转用指标等方面实行差别化政策。但我国当前大多数新区的土地规划未能突破传统规划简单的计划分配式指标控制，无法适应市场经济条件下的“功能现代、结构复杂、开放多元、有偿高效”的土地利用模式。[44]因此，有学者提出新区土地利用总体规划编制要具有独特性，应遵循供给制约与引导需求、耕地保护、服从城市功能定位等三项基本原则。[45]从规划协调视角来看，新区规划中多注意加强土地利用和交通设施的联动，充分考虑交通设施对土地利用及环境的影响，以及可能对行人形成的障碍。[46]但就土地利用总体规划与城市规划的协调来看，二者之间仍存在着编制不同步、用地标准不一致、用地规模控制指标不统一等诸多问题。因此，针对新区用地规划制定统一的标准、规范和法规，尝试从地域一体化的视角对新区土地利用与开发建设进行统筹规划成为两规协调的有效举措。[47]而基于多规划合一的规划组织、编制与实施路径目前也成为解决新区规划协调问题的有益探索。[48]

　　四、评述与展望

　　1.简要评述

　　目前，国外的研究集中在新城开发模式、发展动力、社会问题和规划设计等方面，重点是新区对于城市空间扩张引导成败经验教训的探讨。国外新城在引导城市空间结构重构、城市功能提升等方面对城市发展发挥了积极的作用，但新城理论在疏解城市人口、控制城市蔓延方面尚有不足。[49]国外的研究背景、研究对象和视角与国内都有所不同，但能为我国城市新区开发建设提供有意义的分析思维。国内城市新区研究主要集中在对国外新城理论和边缘城市模式的引介、城市新区与区域城市发展关系、开发建设模式、发展态势、规划设计等方面，取得了丰硕的成果。已有研究侧重于在实证分析基础上的总结与归纳，阐明了城市新区规划发展的理论模式、规律以及新区发展的复杂性、多样性。但从研究内容上来看，仅有部分研究少量提及了新区土地粗放利用、土地开发经营模式等问题，尚未有学者对新区土地利用和管理问题进行系统探索。而就相关研究的实证来看，多分析新区规划设计、发展态势等，同样较少涉及土地利用和管理方面。

　　2.研究展望

　　坚持问题导向，基于人多地少的基本国情，系统梳理、总结我国城市新区的土地利用和管理问题。国外的新城研究最初多为问题导向性的研究，新城的最初提出就是为了解决城市中心区日益膨胀的人口压力，经过多年建设和发展，国外新城发展已达到非常成熟的水平，研究重点也多转移到新城建设发展的细节问题。然而，尽管我国城市新区研究已注意到了人口、交通等部分问题，但对土地利用的重视仍不够。尤其是在我国人多地少的基本国情约束下，新区土地节约集约利用、土地资产管理及资本经营等亟需深入开展。

　　坚持理论自信，基于社会经济发展实际，深入总结、提炼我国城市新区土地利用理论模式、演化规律与动力机制。围绕我国城市新区的土地利用和管理实践，基于土地资源、资产与资本“三位一体”属性，结合我国社会经济发展及土地管理体制机制，总结提炼具有中国特色的城市新区土地利用理论模式，把握新区土地利用的演化规律，理解并深刻解析土地利用及其变化的动力机制，以期更好地推动城市新区发展，落实新型城镇化中的土地保障。

　　坚持理论自觉，加强城市新区发展过程中，土地政策与相关政策的协同研究，促进城市新区的整体功能提升，推动新型城镇化发展。要改变我国城市新区建设与政策性住房建设以及与交通、就业、医疗、教育等公共服务相脱节的现状，以科学的规划组织、编制与实施管理来扭转新区建设的“突击性”，政策不稳定、不连续等不良现象，[50]实现新区发展与区域城乡一体化的融合、与区域新型城镇化、工业化以及现代化的协调。

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国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立