新型城镇化进程中关于户籍制度改革的思考时间： 2015-09-17信息来源：张志萍　作者：wl_admin　责编：

    [摘要]农业转移人口市民化对于我国新型城镇化建设具有重要意义，但是由于户籍制度改革中存在一系列问题，导致新型城镇化建设遇到了诸多难题。文章剖析了当前户籍制度改革中存在的问题，提出了户籍制度改革思路和加快户籍制度改革促进新型城镇化建设的建议。

　　[关键词]户籍制度改革;农业转移人口;城镇化;问题;建议

　　新型城镇化是2013年全国两会的重点讨论议题，也是中共十八大精神的精髓所在。所谓新型城镇化是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、集群化、生态化和农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、社会和谐、城乡一体协调发展的新路子。新型城镇化建设的核心是农村人口转移到城镇，完成由农民到市民的转变。

　　一、户籍制度改革对新型城镇化建设的意义

　　目前，我国农业转移人口市民化过程中首先涉及的是户籍问题以及由其引发的一系列问题，迫切需要进行改革。

　　(一)现行户籍制度改革的必要性

　　现行户籍制度是与土地直接联系的，是以家庭为本位的人口管理方式，既缺乏效率、又欠公平。它阻碍了城乡之间人口的自由流动，不利于实现中国经济的现代化。

　　1.改革现行户籍制度是市场经济发展的要求。现行户籍制度是在适应社会主义计划经济体制的要求和条件下建立和发展起来的，其主要的特点就是规定了户口不可迁移。这一制度的规定违背了市场经济条件下劳动力自由流动的原则，大大延缓了我国统一劳动力市场的形成和成熟。

　　2.现行户籍制度阻碍了城市化进程。我国城镇化进程发展缓慢，城市在户籍管理制度保障下通过人口控制实现社会需求，使得城市自我调节控制的功能弱化，市政及城市管理难以满足市场发展需求。改革开放以来，虽然大量的农业转移人口进入城市从事二、三产业，但是，由于他们无法取得城市户籍，难以在城市长期定居，从而严重制约了我国工业化、城镇化和现代化进程。

　　3.改革现行户籍制度有利于社会公平的实现。现行户籍制度人为地把人口分为农业人口和非农业人口，并在社会利益和经济利益上实行差别对待，拉大了城乡距离，对农民来说是不公平的。

　　4.改革现行户籍制度是稳定社会经济秩序的需要。由于现行户籍制度已经不再适应社会经济生活的实际需要，很多省份在实践中出现了“人户分离”的不合理状况，管理混乱，严重影响了经济健康、有序发展。

　　5.不能对中国的人口流动进行有效的管理。在我国中西部地区农村相当一部分人有籍无户，农村“空壳”现象较为突出;很多住在城市郊区或者“城中村”的居民，完全不从事农业，却仍然是农业户口，而很多来自农村的居民在城市工作，却无法获得非农业户口。

　　现行的户籍制度对于计划经济背景下维护社会稳定和确保农业的基础地位确实起到了“铁篱笆”似的重要作用。然而，随着市场经济的发展，现行户籍制度已经明显适应不了时代的需要。它钳制了人才的自由流动，阻碍了市场对人力资源的有效配置。

　　(二)现行户籍制度改革对新型城镇化建设的意义

　　中国是典型的农业劳动力剩余的发展中国家，农业转移人口市民化是我国新型城镇化建设的必经之路。但是，由于城乡二元体制的限制，农业转移人口向城市流动与其市民化是分离的，他们在住房、医疗、子女教育等方面得不到与市民同等的待遇，影响到社会和谐，制约了城镇化建设步伐，因此，加快户籍制度改革具有重要意义。

　　1.可以促进社会主义市场经济的发展。实践证明：现行户籍制度是一种低效的人口管理模式，是与高度集中的计划经济体制相配套的一项“管人”的手段，我们当前处于市场经济体制下，而市场经济却要求作为最具能动性的生产要素——人能够合理有效地流动，现行户籍制度限制人口流动的管理模式与社会主义市场经济发展的要求相矛盾。所以，改革现行的户籍制度是社会主义市场经济发展的需要，也是推进中国社会现代化进程的当务之急。

　　2.可以促进农村剩余劳动力向城市转移。农业转移人口从离开农村的那一天起，就开始了市民化进程。河南省自2008年以来农村外出务工人员数量持续增加，2012年，国家统计局河南调查总队对全省4200个农户劳动力就业情况进行了调查得出：2008年，全省农村劳动力外出务工人数占期末从业劳动力的比重为22.6%，2009年、2010年、2011年分别为30.5%、31.4%和32.0%，呈稳步增长态势。

　　3.可以为农业转移人口提供平等的就业环境。进入21世纪以来各地在户籍制度管理方面分别出台了一些积极的政策措施。但是长期户籍制度所造成的一些不平等因素依然存在，如就业的限制性规定、不合理收费等。改革现有户籍制度可以使农业转移人口和城市居民一样在平等的条件下择业。

　　4.可以促进农业转移人口获得与城市居民一样的经济和社会权利。现行户籍制度不只是一种单纯的管理制度，在其背后附加了社会福利、社会保险、住房补贴等权益。现有户籍制度下农业转移人口无缘享有城市的各种福利待遇，也就很难融入城市。推行新型城镇化建设，就必须解决农业转移人口市民化问题，也就必须进行户籍制度改革，使农业转移人口获得与城市居民一样的经济和社会权利。

　　二、新型城镇化进程中户籍制度改革遇到的问题

　　发展经济学经典理论曾提出两个命题：“农村人口城市化”和“农业剩余劳动力非农化”。这两个命题在绝大多数市场经济国家里都是基本同步的，但在我国这两个过程却不同步，城乡之间这道无形的“户籍墙”，严重阻碍了由农民到市民的转变。

　　(一)受城乡分割体制影响在认识上存在误区

　　目前，长期以来形成的城乡户籍差别的阴影还没有完全消除，在认识上存在重重误区，如：放松户籍限制，会导致城市人口膨胀，出现同拉美国家一样的城市化陷阱;让农业转移人口转化为市民，城市要为此付出成本和代价，同时会造成城市公共服务资源紧缺，加大城市的管理难度;农业转移人口转化为市民进而获得与城市居民平等的权利，会影响城市原有居民的权益保障等。对于这些认识上的误区，短时间内还无法扭转。

　　(二)户籍制度造成的社会福利壁垒加剧了城乡分割

　　我国户籍制度不仅仅是一种人口管理制度，它与一系列成文、不成文的法律制度、政治环境及社会福利紧密结合，被赋予了本不应该由它承担的许多政治、社会和经济功能，并在发展过程中被不断地强化和放大。与户籍制度相关的社会福利壁垒以及形成的二元社会结构，使农民工在成为城市经济发展生力军的同时，却难以分享城市经济社会资源和发展成果。这不仅有悖于社会公平，也不符合“以人为本”的科学发展观和“构建和谐社会”的基本要求。

　　(三)由户籍制度引起的社会管理制度问题严重

　　在我国现行户籍制度下，因生计所迫而大量涌入城市的农业转移人口虽然在城市里有固定职业和稳定收入来源，但却不能取得合法的“市民”身份;他们的劳动方式、生活方式与其他市民没有本质差别，但他们不是真正意义上的城市市民，在非体制内单位就业的农业转移人口在技能认定、职称评聘等方面也存在很多障碍，这些都使他们仅仅把所在城市当作谋生的场所，始终无法产生家的归属感，由此制约了他们投身于城市建设的积极性。调研中，在城市长年务工的农业转移人口实现转户定居的不足总数的7%。

　　近年来，农业转移人口子女的上学问题一直都是个社会问题。2010年第六次全国人口普查数据显示，全国流动人口为26138.61万人，其中按现住地户口登记地在外省的人口达到8587.63万人。根据教育部门统计，2011年全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1260.97万人。随着家长、随迁子女在居住地工作、学习年限的增加，完成义务教育的学生人数不断增多，在分省命题、分省录取的高校招生考试制度下，随迁子女升学考试问题日益突出。

　　(四)户籍制度改革不匹配、不协调、不同步

　　1958年，中国颁布了第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，按照户口身份来执行科教、卫生、医疗、就业等一系列政策。如今“二元经济结构”的弊端逐渐显现，虽进行了多次改革，但仍效果不佳。在进城的农业转移人口中同工不同酬、同伤不同赔和工资拖欠等问题普遍存在，造成了他们在维权、子女教育、社会保障等方面一系列的“瓶颈”问题，而长期城市工作、生活的习惯已使他们无法再回到农村。近年来国家高度重视农业转移人口的权益问题，出台了许多社会政策和保障制度，使农业转移人口在城市中的社会处境有了一定改善，但在住房保障、子女升学、社会保障等方面仍然受到户籍和身份的制约，无法使他们真正“市民化”。

　　(五)农业转移人口进入大中城市的成本和风险加大

　　经过10多年的改革，曾经附着在小城镇户籍上的各种福利已经基本剥离，在小城镇务工经商的人员落户基本无障碍。但是，没有其他制度配套改革，靠小城镇户籍促进转移农业人口的作用微不足道。

　　目前，大中城市对外来劳动力的就业歧视政策已基本废止，但是一些附加功能仍然存在。石家庄是户籍制度改革最早、力度最大的城市，2001年8月1日开始实行新的户籍迁移政策时规定：凡在市区购买商品房者，可进入本市;在市区投资兴办实业及经商者可将户口迁入本市。这样，城市门槛是降低了，但进城的成本却加大了。当前河南郑州商品房房价均价在每平方米7000元～8000元，即便是二手房也在4000元～5000元，而大部分农业转移人口月收入在1000元～2000元，低微的收入和高昂的房价，对于农业转移人口来说很难达到转入城市的要求。还有子女教育成本、生活成本等只能使农业转移人口对城市户口望而却步。

　　三、加快户籍制度改革推新型城镇化进程的改革思路

　　户籍制度改革的目标是由现行城乡分割的二元户籍制度过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的身份，均有居住和迁徙的自由权利。

　　户籍制度的改革思路是解放户籍制度本身，还原户籍制度的人口登记和人口管理功能，把户籍制度从人事制度、劳动制度、工资制度、住房制度、医疗和其他社会福利制度的纠缠中解放出来。其做法是：首先，让户籍制度与各种社会福利脱钩，淡化城市偏向和户籍意识，尽量减少改革进程中的利益摩擦和冲突;其次，在户籍与社会福利尽可能脱钩的情况下，废除农业户口与非农户口的划分，建立以登记为目的的城市人口管理制度，实行城乡一体化管理;最后，把户籍改革同劳动就业、土地产权制度、社会保障制度等各项改革结合起来，建立城市农业转移人口的城市倾向性社会保障体系。在此基础上，放宽农业转移人口的设定条件，采取大中小城市梯度推进的措施，实现农业转移人口市民化的身份转变。

　　四、加快户籍制度改革推新型城镇化进程的改革建议

　　加快户籍制度改革推新型城镇化进程的改革具体建议如下。

　　(一)消除认识上的误区和障碍

　　户籍制度改革是一项长期而艰巨的工作。对于户籍制度改革认识上的误区，要适应农业转移人口市民化发展的需要，更新管理理念和方式，重新调整失衡的利益格局，优化农业转移人口立足城市的制度环境，以开放、包容、民主、平等、竞争、创新的城市精神，塑造向全体居民负责的服务型政府，塑造和谐的城市市民主体，构建准市民与市民共处的城市和谐社会。

　　(二)以人为本，执行“户口迁移制度”

　　户籍制度改革的核心问题是适应劳动力市场发展的客观要求，逐步实现人口的自由迁徙，让人口完全自由地流动。

　　1.逐步放宽户口迁移限制。彻底打破城乡分割的二元户口管理结构，取消农业、非农业户口界限，建立健全城乡统一的户口登记管理制度，废止阻碍公民迁徙就业的行政限制，培育城乡一体的劳动力市场。逐步放宽户口迁移限制，以落户条件取代计划指标，用社会经济控制手段取代行政审批。

　　2.户口登记应依法履行手续。通过户籍制度的改革，以准入条件代替指标控制，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，促进农村转移人口真正融入城市。登记户口应该统一登记为居民户口，不再划分“农业人口”与“非农业人口”以及“小城镇户口”等，只依据职业确认身份。

　　3.以户口管理为重点转为以人口管理为重点。要以身份证制度作为建立社会信用体系的基本依据，实行一人终生一个代码制，实现开放、动态的户籍管理，运用电子信息技术，储存完整的个人信息，确保身份证的“唯一性”，提高人们的身份证意识，强化个人权利的观念。

　　(三)优化人口管理，实行“人口登记制度”

　　从世界范围来看，绝大多数国家的户籍制度基本上是以人口信息统计为核心职能而建立和完善起来的，比如美国、法国、瑞典、印度以及日本等国家，其户籍制度的主要职能是登记人口的经常性出生、死亡、结婚、离婚、分步、构成、增长速度与发展趋势等，以便于政府制定相应的政策和方针。欧美曾对外来移民进行过大赦，我国大城市也可以对长期居住的这部分外来人群放开户籍。彻底废除户籍壁垒，以登记制代替户籍制。因此，户籍制度改革应当由现行的户口登记逐步转变为人口登记，并进一步改变和完善我国现有的居民身份证制度。

　　(四)完善改革配套措施，建立健全社会保障体系

　　户籍制度改革关键在于取消城市户口背后各种复杂的附加利益，让农业转移人口享有与城镇居民同等的国民待遇，逐步取消城乡之间利益分配的差距，实现城乡融合。户籍制度改革要有系统的或配套的措施，与其他各项政策配合。一方面，对现行户籍制度进行改革，必然要牵制到政府的有关政策和社会系统的某些规范。在改革现行的户籍管理制度时，必须做好相关的配套政策的研究和制定。另一方面，进行户籍制度改革，还要与广大人民群众生活息息相关的其他改革措施配合起来，如社会保障制度、土地制度、住房制度等。

　　(五)放宽设定条件实施大中小城市梯度推进措施

　　首先，小城镇要把已经确定的开放型户口政策落到实处，使小城镇不仅对当地农业转移人口开放，也对外来农业专业人口开放;其次，在大中城市，尤其是省会以下城市，应放宽入户条件，对在城市有合法住所(包括租借房屋)，稳定职业和生活来源的，允许在当地登记户籍定居，应依法享有当地居民应有的权利，承担相应的义务;再次，对于少数特大城市，为防止人口膨胀过快给城市发展造成压力，可以学习上海市的做法试行居住证制度，对农业转移人口的合法地位予以承认和保障，再逐步在城市落户。

　　总之，加快户籍制度改革，是一个利国利民的举措，必须在消除认识误区的基础上，恢复户籍制度的基本功能，剥离附加在户口上的不合理附加，放宽农业转移人口进城条件的设定，解除户籍制度壁垒，有序推进农村转移人口市民化以加快新型城镇化建设的步伐。

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国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立