有序推进农业转移人口市民化：战略意义与基本路径时间： 2015-09-17信息来源：李日春　作者：wl_admin　责编：

    [摘要]中共十八大报告提出的有序推进农业转移人口市民化，是提高城镇化质量的核心所在，这对走中国特色新型城镇化道路、推动城乡发展一体化、推进经济结构战略性调整和构建和谐社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义。有序推进农业转移人口市民化的基本路径在于：深化改革，构建有序推进农业转移人口市民化的动力机制;提供服务，筑牢有序推进农业转移人口市民化的承载平台;发展经济，壮大有序推进农业转移人口市民化的产业支撑。

　　[关键词]农业转移人口;市民化;基本路径

　　改革开放以来，我国城镇化进程逐步进入快车道，取得了巨大的成就。但是，过去30多年的城镇化道路也存在着一些问题，比如，土地的城镇化远远快于人口的城镇化。针对这些问题，中共十八大报告提出要提高城镇化质量，加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。之后召开的中央经济工作会议明确要求把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。不难看出，有序推进农业转移人口市民化将是我国城镇化着力解决的重点问题，也是我国今后经济社会发展全局中必须做好的一篇大文章。

　　一、有序推进农业转移人口市民化的战略意义

　　有序推进农业转移人口市民化不单纯是一个城镇化的问题，它牵涉到我国经济社会发展的全局，既牵涉到城镇，又牵涉到乡村，可谓牵一发而动全身，是我国经济社会发展中多个重点的焦点问题，具有多方面的战略意义。

　　(一)有序推进农业转移人口市民化是实现新型城镇化道路的核心任务

　　从中国的国情出发，要走中国特色新型城镇化道路，而新型城镇化道路的核心就是人的城镇化。过去，我国的土地城镇化远远快于人口的城镇化。统计资料显示，我国城市建成区面积从2000年的22439平方公里提高到2010年的40058平方公里，增长了78.5%，而同期城镇常住人口仅增加了28.7%。其根本原因就在于城镇化高度依赖于土地财政。通过土地换项目的方式推进的城镇化只能是外延式、粗放型的，依靠“土地红利”推进的城镇化模式难以为继。加快人口城镇化应是新型城镇化的重头戏。①可以说，我国的城镇化属于畸形的城镇化，一条腿长，一条腿短。今后，要把人口城镇化这条断腿补上，使城镇化进程能够健康进行。因此，有序推进农业转移人口市民化就成为下一步实现新型城镇化道路的核心任务。

　　(二)有序推进农业转移人口市民化是推动城乡发展一体化的有效途径

　　中共十八大报告指出，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。同时，“三农”问题解决的过程也是逐步实现城乡发展一体化的过程。这是一个问题的两个方面。而农民问题是“三农”问题的核心。②农民问题解决了，反过来也会促进城乡一体化发展。有序推进农业转移人口市民化是解决农民问题的重要方面，对于促进城乡发展一体化具有多方面的意义。首先，它使相当一部分农民直接融入了城镇，成为应该和城镇居民完全平等的市民(农业转移人口市民化的概念应是完全的市民化，即权利和义务和原市民完全一样)。城乡发展一体化的实质是不断缩小城乡差距，大量的农民市民化本身就直接缩小了城乡差距。在农村人均1亩2分地上做文章，不可能大幅提高农民收入，也不可能缩小城乡居民收入的差距，即使人均5亩地也难以做到，必须转移农村富余劳动力。③其次，从总量上减少了农民，也就相当于增加了农村的空间资源、土地资源和公共资源，这就有利于发展农业、建设农村、富裕农民。再次，城镇由于农业转移人口市民化而增加的需求不但会推动城镇的发展，反过来又会带动农业、农村的发展，从而有利于增加农民的生产性收入、经营性收入和工资性收入。

　　(三)有序推进农业转移人口市民化是推进经济结构战略性调整的重要手段

　　调整经济结构，关键是扩大内需。中共十八大报告指出，要牢牢把握扩大内需这一战略基点，加快建立扩大消费需求长效机制，释放居民消费潜力。而扩大内需的核心就是城镇化，尤其是人口的城镇化。正如2012年中央经济工作会议所指出的那样：城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。有研究表明，城镇化率每提高1%，可以替代出口10万亿元。按照现有城镇化速度，社会消费总水平可以从现在的10万亿级上升到20万亿级，年均20万亿元以上的投资规模将会维持20年。④由此可见，让广大农业转移人口市民化，是中国扩大内需的最大潜力所在，是推进经济结构战略性调整的重要手段之一。

　　(四)有序推进农业转移人口市民化是构建和谐社会的客观要求

　　公平正义是社会和谐的基石。中共十八大报告指出，公平正义是中国特色社会主义的内在要求;要逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，可以说符合时代发展的新要求，顺应了人民的新期待。我国从20世纪50年代逐步形成和实行的城乡二元结构体制，虽然有其历史必然性，但却是最大的制度性不公平。中国社会科学院发布的《社会心态蓝皮书：2013年中国社会心态研究报告》指出，64%的农民工认为社会不公平，并且多以消极忍让方式应对不公平。这对于我国社会的和谐稳定来说不能不说是一个严重的挑战。我们要借鉴一些国家动荡不已的沉痛教训，抓紧改变这种二元结构体制，尽快建立社会公平保障体系。这就需要加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，实行城乡发展一体化，保证城乡、工农平等发展的权利。这是构建社会主义和谐社会的客观而紧迫的要求。

　　二、有序推进农业转移人口市民化的基本路径

　　(一)深化改革，构建有序推进农业转移人口市民化的动力机制

　　1.要以财税体制改革为突破口，提高城镇政府吸纳农业转移人口的积极性。要真正实现农业转移人口市民化，流入地城镇政府就要担当起提供公共服务的重任，而这无疑需要巨额的资金支持。据中国社科院发布的蓝皮书报告，今后20年内，五亿农民要变为市民，将意味着增加40万亿到50万亿的社会福利开支。如果不能从财税体制上进行改革，建立财权和事权相匹配相适应的制度，农业转移人口的市民化进程必然受到阻碍。今年，国家城镇化专题调研组对浙江、广东、江西和贵州等8省份的调研结果发现：“户籍改革几乎遭遇所有市长的反对”。其内在原因大概在于此，因此，改革现在的财税体制势在必行。改革现在按财政供养人口计算地方财力的老套路，实行与国际接轨的按常住人口分配地方财力，人口居住哪里就能把财政公共服务带到哪里。农民进入沿海和城市，既能把当地蛋糕做大，又能增加常住人口让蛋糕分得更多，还能带来消费增强经济拉动力。这样，先一步发展起来的沿海地区和城市，就再也不会采取“劳动承接、户籍拒绝”的做法，那么常年往返于城市打工地与农村户籍地的候鸟型农民工现象也将不复存在。通过这一完善分税制的改革措施，从根本上消除沿海与内地、城市与乡村双重二元结构固化的体制机制障碍。⑤改革财税体制，并把人口增加转化为经济发展的助推器，这就会激发城镇政府接纳农业转移人口的内在动力。

　　2.要以土地制度改革为突破口，提高农业转移人口自身市民化的积极性。一方面，城镇政府缺乏接纳农业转移人口的积极性;另一方面，农业转移人口自身的积极性也存在不足。比如，许多考入大学的农民子弟，虽然在外就了业，买了房，但就是不愿放弃农业户口。有的本来户口已经转出去了，近年来又转回来了，个别有背景的不排除拥有城乡两种户口的可能性。这是为什么?原因就在于随着我国城镇化进程加快，农村尤其是城郊的拆迁改造大面积进行，而拆迁补偿也越来越多，有的因此而一夜暴富，成为百万富翁、千万富翁。这种土地的巨大增值潜力，让进城的农民很难下决心放弃土地。即便比较偏僻的乡村，农民还是不愿意主动放弃土地，因为，现在种地不但不交税，还有补贴，即使撂荒，对自己也没有什么损失，更重要的是，有块地放在那里，一旦在城镇混不下去了，还能有个依靠。因此，土地成为农业转移人口市民化必须越过的一个坎儿。解决的主要出路就在于实行户土分离，户随人走。不能把农民工获得城镇户口与放弃农村土地权利挂钩，不得强制或变相强制收回。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，需要赋予农民对承包土地、宅基地更大的处置权。要在健全法制和发育土地市场的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制。⑥

　　3.要以户籍制度改革为突破口，提高农业转移人口市民化的社会管理科学化水平。有序推进农业转移人口市民化首先遇到的问题就是户籍制度改革。户籍制度改革在一些省市已经破冰，但是现在是需要顶层设计的时候了。国家统计局发布数据称，2012年全国人户分离的人口为2.71亿(人户分离人口指的是居住地和户口登记地所在乡镇街道不一致、且离开户口登记地半年以上的人口)。在2.71亿人户分离人口中，流动人口为2.3亿(流动人口指人户分离人口中不包括市辖区内人户分离的人口)。这种人户分离的现象增加了社会管理成本，带来了许多不良影响和挑战。如媒体报道的异地高考、办准生证难、假结婚骗取购房资格等等社会问题都是户籍问题的反映。

　　户籍制度改革的实质和难点就是逐步实现城乡居民的权利平等，主要表现为基本公共服务的均等化。户籍制度改革属于牵一发而动全身的那种改革，需要有巨大的改革勇气和智慧。户籍制度改革需要一系列配套改革，要和财税体制改革、土地制度改革、政治经济文化社会体制改革等统筹考虑，协同推进，方能形成改革共识，汇集改革力量，取得改革实效。

　　户籍制度改革正在提速。2013年召开的全国政法会议，将户籍制度改革列为本年度重点工作之一，要求“统筹考虑各地经济社会发展水平和城市综合承载能力，区别情况、积极作为，稳妥有序推进户籍制度改革，逐步让大多数流动人口在城镇和农村安居乐业、各得其所”。户籍制度改革是实现农业转移人口市民化的前提条件，是绕不过的坎儿，我们必须积极作为，稳步推进。

　　(二)提供服务，筑牢有序推进农业转移人口市民化的承载平台

　　推进农业转移人口的市民化，需要城镇提供基本公共服务，如果城镇没有做好必要的准备，就会带来一系列的并发症、后发症。因此，这就需要城镇政府以完善公共服务为基础，重点搞好基础设施建设、教育医疗住房社保、职业培训和创业支持等基本公共服务，提高吸纳农业转移人口的承载力。要突出解决好以下五个方面的问题。

　　1.交通问题。交通是城镇的生命。缺乏通畅交通的城镇，犹如人患上了动脉硬化，生命机体的功能就会受到致命的影响。拥堵的交通是对人的生命无谓的浪费;多事故的交通是对人的生命无故的剥夺。交通问题，直接关系到人们的工作效率和幸福指数。可以说，交通，标志着一个城镇的容量问题，交通拥堵说明人口严重超载，这样的城市应该限制或禁止新增人口。解决这个问题，应优先发展公共交通，政府要提供快捷高效优质的公共交通服务，并制订有效措施使居民的城内出行以公共交通为主。

　　2.住房问题。农民进城，要想真正实现市民化，必须能够在城镇里安下家来，解决安居问题。这几年，我们抑制房价过快上涨，大规模推进保障性安居工程建设，既是保障和改善民生的现实需要，也是为了使工业化、城镇化进程不至于受阻。⑦城郊的农民，一部分可以通过拆迁改造、回迁安置解决，但大多数进城农民需要自己解决住房问题。解决农民市民化的住房问题，公租房是个方向。政府应该优先发展公租房，重点面向城镇贫困人口和农业转移人口。为此，需要政府与农业转移人口市民化进程做个顶层设计，预作安排，以降低政府和个人的市民化成本。

　　3.就业问题。农民进城，要想真正实现市民化，必须能够在城镇里生存下来，解决就业问题。农民工目前在城镇里的就业情况和就业条件亟需改善，普遍存在着工资偏低、工作时间过长、管理缺乏人性化等问题。解决就业问题，关键是搞好农民的职业培训和创业支持。职业培训和创业支持要和农业转移人口市民化同步进行，以帮助他们进城后就能顺利就业创业，使他们尽快真正融入城镇生活。

　　4.教育问题。要实现农业转移人口完全彻底的城镇化，从根本上说，还要实现人的素质的市民化。这就是说，进城农民需要形成与城镇现代文明相适应的思维方式与生活方式。比如，要遵守交通规则和公共秩序，要遵守公共卫生，要提高作为现代公民的权利和义务意识，要具有丰富的精神生活等。要实现人的市民化即人的现代化，不是户籍改一改那样简单的事，需要加强对转移农民的教育，丰富他们的精神生活，使他们拥有和其他城镇居民一样的生活质量。

　　5.生态问题。有序推进农业转移人口的市民化，必须综合考虑资源环境的承载能力，节约资源，保护生态环境，走低碳、绿色的生态文明之路。在这方面，政府要发挥主导作用，把生态文明建设作为硬约束贯穿于新型城镇化的全过程和各方面。只有这样，才能避免“城市生态病”，确保城镇化可持续发展，提高市民的幸福指数。

　　(三)发展经济，壮大有序推进农业转移人口市民化的产业支撑

　　要以做大做强经济为中心，提高城镇吸纳农业转移人口的产业支撑。只有夯实产业支撑的基础，壮大产业支撑的力量，我们的城镇化才能建立在坚实可靠的基础之上，才能健康持续的发展。城镇化需要产业发展来充实，通过产业发展促进就业和创业，同时城镇化也能为产业发展提供更好的平台。推进城镇化，应当坚持城市发展与产业成长“两手抓”，把城镇化与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业结合起来。⑧没有产业化支撑的城镇化是不可持续的城镇化，会带来严重的社会问题，就会像拉美一些国家那样，出现贫民窟。抓好产业支撑，我们必须注重两手抓，一手抓城镇产业协调发展，一手抓农业现代化，两者不可偏废。为此，要重点解决好以下三个方面的问题。

　　1.大力发展城镇二、三产业。产业化支撑，从城镇方面来说，就是城镇产业的发展要能吸纳农业转移人口，使他们能够充分就业，并保持必要的就业质量;我国的工业化尚未完成，还有很大发展空间，特别是国际产业结构调整为我们提供了难得的机遇。服务业是城镇就业最大的容纳器。目前，发达国家服务业产值和就业比重都在70%～80%以上，已经形成以服务业为主体的产业体系。比如，欧洲等发达国家在医疗服务方面的支出相当于国内生产总值的10%，美国高达17.6%。我国目前服务业增加值比重只有43%，就业比重只有36%，医疗服务支出比重约5%，发展的潜力很大。还要看到，我国目前有1.7亿老龄人口，社会呈老龄化趋势，发展老龄服务和医疗服务，能够形成一个就业容量很大的产业。⑨

　　2.要大力推进农业现代化。确保粮食安全问题是关系我国长久治安不可掉以轻心的战略安全问题。粮食安全必须立足于自身解决。产业化支撑，从农业方面来说，就是农业现代化的发展能够支撑人口的吃饭问题，确保粮食安全，这是确保城镇化健康发展，确保社会和谐稳定的物质基础。如果没有现代农业的坚实支撑，大量人口的城镇化就会带来问题。在我国下一步加速解决人口城镇化的过程中，要始终做到城镇化与农业现代化协调发展，避免造成大的波动。这方面，我们是有过历史教训的。中共十八大报告提出，要有序推进农业转移人口市民化，千万不要轻视和忘记前面的“有序”这两个字，防止搞人口城镇化的“大跃进”。

　　3.要积极支持中小微企业。中小微企业一方面可以吸收农业转移人口就业;另一方面，也有利于农业转移人口自身创业。降低中小微企业创办门槛，提高对其政策支持、金融支持等支持力度，优化发展环境，可以帮助他们在城镇就业创业，圆他们的城市梦和创业梦。

　　注释：

　　①倪铭娅，王颖春，徐文擎.土地城镇化难持续人口城镇化待提速[N].中国证券报，2012-12-06.

　　②陆学艺.三农新论[M].北京：社会科学文献出版社，2005:59.

　　③⑦⑧⑨李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择[J].行政管理改革，2012，(11)：4-11.

　　④赵鹏飞.城镇化是扩大内需最大潜力[N].人民日报(海外版)，2012-12-18.

　　⑤李晓明，张富泉.“三步走”即改革路线图——就改革攻坚采访邓小平战略研究专家[EB/OL]./n/2012/1228/c148980-20047398.html

　　⑥顾仲阳.国家发展研究中心韩俊：农民工“市民化”不能与土地挂钩[N].人民日报，2013-01-07.



 

国家发改委国土开发与地区经济研究所　编发：王立