同城化地区的跨界管治研究——以广州佛山同城化地区为例时间： 2015-09-25信息来源：吴蕊彤 李郇 作者：wl_admin 责编：
摘要：
随着我国区域化战略的全面启动,各类同城化现象不断涌现,并成为我国区域协调的一种新模式。由于同城化并不是简单的城市合并，而是要让要素和资源在城市问自由流动及进行优化配置，因此同城化的核心问题是跨界的城市管治。本文引介西方国家的跨界管治理论，以广佛同城化地区为例探讨了中国同城化跨界地区的管治建构模式和特点，以及其与欧洲跨境区域管治的异同，期望能为我国其他区域化地区跨界合作的建立提供启示。
关键词：
广佛同城化地区;欧洲跨境区域;跨界管治
1 引言
随着我国区域化战略的全面启,各类同城化现象不断涌现并逐渐替代行政区域调整,成为我国区域协调的一种新模式,如广佛同城化、郑汴一体化和沈抚同城化等等。同城化旨在打破城市间传统的行政分割和保护主义的限制，让要素和资源在两个或多个城市自由流动及在更大的范围内优化配置,从而形成优势互补、共同繁荣发展的整体效应。因此，传统的以行政区边界为基础的城市管理模式已不适应同城化地区的发展。目前，众多学者及政府官员已接纳“同城化地区的有效管理有赖于跨界管治机制的建立”这一观点。
实质上，跨界管治是一个“老生常谈”的全球化问题。20世纪80年代以来，“跨界区域”在全球范围内大量涌现并重新成为学界、政界的中心议题。但由于行政边界两侧地区不同的管理架构、市场结构等因素以及跨界区域对各自国家或地区原有政治制度的挑战，这些跨界空间具有“高度的不稳定性和脆弱性”[1]并阻碍了区域一体化的发展。为推动“区域战略”的实施，政治、社会精英纷纷把目光投向跨界区域的管治建构上。因而，过去十年，跨界的城市(区域)管治成为了各界的讨论热点。
显然，在区域一体化时代，跨界管治已经变得越来越重要。近年来，大尺度的跨界(区域)管治模式已在我国珠三角、长三角等经济发达地区不断涌现并逐渐成为了学界讨论的热点。但关于中小尺度的同城化地区跨界管治的研究则尚处于起步阶段。本文将引介西方国家的跨界管治理论，重点分析广佛同城化地区正在出现的跨界管治的建构模式和特点，以及其与欧洲跨境区域管治的异同，并期望能为我国其他区域化地区跨界合作的建立提供启示。
2 跨界管治的相关研究
跨界管治(cross-border governance)是在全球化背景下出现的概念，是“城市管治”在地域上的概念延伸。随着资本全球化进程的加深，全球范围内的城市发展都毫无疑问地跨越了原有城市行政区的界限[2]，使得跨界地区不断涌现，但这种地区由于自身的非对称性和不稳定性会对行政边界两侧的管理体系产生挑战[3]，所带来的城市合作问题将不利于区域战略的实施。在这种背景下，跨界管治成为政府促进区域一体化发展的重要措施，跨界管治研究也相应地成为了西方学术界的最新研究热点。概括起来，“跨界管治”就是在跨界的地域上建立一个空间管理框架。
当前，跨界管治的核心观点认为管治的参与者来自不同层级的政府及职能部门、企业、社会团体和个人等，每一次关于跨界项目的决策都是由各级政府、社会团体、利益组织等相关参与者共同商讨的[3][4]。因此，跨界管治的建构需要3种核心要素即知识资源(knowledge resource)、信任和社会认知(trust and social understanding)、集体行动的能力(the capacity to act collectively)[5]。根据Wenban-Smith(2002)的观点，如果上述三个要素能通过相互作用的公众参与被社会分享，那么跨界管治则能大大促进跨界地区的发展[6]。在此基础上，Pikner(2008)进一步指出“跨界管治能力的建构首先需要制度的创新，包括政策规范的制定和社会实践，建立在贸易和非贸易相互依赖的基础上的资源流动，人们对集体意识的产生和学习[7]。这种集体意识是社会对政策制定的认同过程的条件，也是将日常社会实践转换成管治能力的条件[8]。其次需要管治参与者间的网络组织形成，而这种跨界合作的网络组织也可以是正式的，可以是非正式的[9]。最后，跨界管治能力是通过跨界项目来创造和实现的。
Perkman(2007)在分析跨界地区的地域重构过程中则指出，“跨界地区管治功能的重构包括三个方面的内容：政治动员(political mobilization)，用以支撑一个尺度的创建或转变的社会基础的形成;管治建构(governance building)，即网络组织的重构;战略统一(strategic unification)，能够形成战略干预与在影响地域尺度的经济和社会过程中所取得的效果的联系。
由于起源于欧洲，跨界管治这一概念和模式目前主要还是运用在欧盟跨境区域的管治上。概括而言，欧盟跨境地区的管治模式具有三个特点。第一，多层级管治的建立。在多层级的管治体系里，政策的制定是由国家、次国家、区域、乃至地方政府以及各个相关的参与者共同磋商。第二，通过制定跨界合作发展规划和设立基金形成成员参与合作的激励机制。第三，成立第三方的代理管治机构，负责跨境项目的建设、实施和运营管理。
虽然近年来我国有不少学者开始关注区域管治的问题，但其研究多集中于大尺度和宏观层面，更多地是关于跨省界区域、大范围城镇群的区域管治体系研究，而对于中小尺度的同城化地区的跨界管治建构的研究尚欠丰富。本文将以广佛同城化地区为例，探讨其新近出现的跨界管治的建构模式与特点。
3 研究区域背景与研究方法
广州与佛山地处珠三角核心区域，两市地理位置接近，同是广府文化的发源地，有共同的历史渊源和血脉联系。从历史的脉络来看，广佛一直是经济、政治、文化和社会方面的一体化地区[10]。只是由于计划经济的指令性发展，广佛两地由于资源流动性的缺乏和功能联系的不足而处于各自发展的态势。但自1980年代改革开放以来，广佛两地从各自发展的分割状态逐渐转向融合(图1略)。
2008年出台的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020)》提出，“以广州佛山同城化为示范，以交通基础设施一体化为切入点，积极稳妥地构建城市规划统筹协调、基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务协作管理的一体化发展格局，提升整体竞争力”。这意味着“广州佛山同城化”已上升成为国家战略，成为了珠江三角洲城市一体化的先行区，具有标志示范作用。就广佛同城化地区的跨界管治而言，由于广佛地区市场化程度高且各城市内部管理架构不同，目前并没有一个可以完全对等参照的模式可以遵循，因此对广佛同城化地区的跨界管治研究具有极强的探索性和示范价值。总体而言，广佛同城化示范具有重要的意义，跨界管治则是这一示范的重要特点，可以成为其他城市区域参考和借鉴的亮点。
本研究通过多部门的访谈，了解广佛各层级相关部门在跨界合作中的操作方法与协调模式，梳理广佛跨界地区现有的管治体制。访谈对象有广东省建设厅、广州市规划局、佛山市规划局、广州市规划局白云区分局、广州市规划局芳村分局、佛山规划局佛山市南海分局等多个政府职能部门。大量进行部门访谈，形成了本文的基础资料来源。此外，地方报纸、政府文件和官方统计数据也是本文的重要数据来源。
4 研究的理论框架
基于Perkman (2007)和Pikner(2008)的研究，本文提出了一个同城化地区跨界管治建构的理论分析框架，即跨界管治的建构有三个必须的维度，即共识建构、渠道建构和激励机制(图2)。
共识建构是指形成和维持社会力量同盟的过程。由于同城化地区的政策制定与决策涉及两个或以上的城市行政主体以及多个相关参与者，基于利益决策主体间不可避免地会产生分歧。因此，共识建构即是要在共赢的基础上减少参与体之间的分歧与摩擦，增加彼此之间的信任度，以维持决策团队的稳定。这是管治建构的首要基础。
渠道建构是指通过重塑政府部门和相关参与体的网络关系而实现跨界管治的能力。我国市场化与分权化的发展，使得地方政府成为了发展和管理的主体。出于对资源的争夺，地方政府问的竞争关系十分激烈，水平合作关系网及合作经验则相当欠缺。这种“各自为政”的垂直管理架构与同城化地区的跨界管治建构要求并不相符。因此，跨界管治便是搭建一座水平的桥梁，即在不改变当前城市管理体制的情况下，重塑政府间“垂直与水平”的网络关系以实现同城化地区的共同管理、合作共治。
激励机制是指在共识建构和渠道建构的过程中加入激励因素以加速管治体系的建构。下文将以广佛同城化地区为例，从跨界管治建构的三个维度(共识、渠道、激励)分析同城化地区跨界管治体系的建构机制及特点。
5 广佛同城化地区跨界管治建构模式分析
从广佛跨界管治的情况来看，可以总结为三种类型：1)上级行政力量主导型，指城市政府在上级政府(如省级政府)自上而下的行政指令下，经过利益协商后而建立起来的一种管治结构;2)地方行政主体互动主导，指城市政府在互惠互利的利益诉求基础上，进行自主互动而建立起来的一种管治结构;3)混合型，指跨界管治的建构由一方城市政府主导，上级政府参与协调。
本文选择了广佛地铁建设、海怡大桥建设、西江取水工程三个跨界合作项目，对上述三个不同类型的跨界管治建构模式进行实证研究。
5.1 上级行政力量主导型：广佛地铁
建设广佛轨道的构想由来已久。早在1994年广州地铁修建一号线的时候，佛山就提出让西朗站预留通往佛山的接驳口。但由于当时佛山的财力吃紧，以及当时国内地铁、轻轨技术尚未成熟等原因，广佛轨道项目被搁置了下来。直至2007年，在一系列事件的促成下，广佛两地政府才就“广佛地铁”项目达成共识，广佛地铁才能动工。
5.1.1 共识建构
2001年广东省政府为促进珠江三角洲区域的形成，编制了《珠三角城际快速轨道交通规划》，提出修建地铁广佛线。该规划获批后，省政府下达指令要把地铁广佛线做成全省的示范。在广东省政府的行政指令压力下，广佛轨道连线建设开始被广佛两地政府提上日程。2004年广州取得第16届亚运会举办权，在亚运大事件的压力下，广佛两地政府对“广佛轨道要确保在亚运前全线通车”达成了共识，因为广佛地铁如不能如期建成，将对亚运期间客流的运送造成严重影响，因此广佛地铁项目成为亚运工程之一而被全面推进。
然而，由于在股权和投资比例的分配等利益切割问题上广佛两地市政府多次协商仍未能达成共识，致使广佛地铁项目再次陷入困境。进入2007年，广佛线还未能开工建设。面临亚运会的逼近，广东省政府下达行政指令出台新的投融资方案，广州和佛山最终在上级政府的行政力量下就股权和投资比例的分配问题达成共识，地铁广佛线于2007年6月正式开工建设。
实质上，广佛地铁项目的共识建构是广州、佛山两地市级政府和省级政府之间的共识建构，尽管项目初衷是受市场推动即城市经济发展的诉求，但当其成为省政府的政策时，便具有强烈的行政命令色彩。可以认为，事件中的共识建构是自下而上的市场推动和自上而下的上级政府安排共同作用的结果，并且是在亚运会大事件的激励下快速达成。
5.1.2 渠道建构
广佛地铁的建设和运营管理由第三方“广东广佛轨道交通有限公司”(下称“公司”)负责。公司有两个股东，即广州市地下铁道公司和佛山市轨道交通发展有限公司，分别代表广州市政府和佛山市政府出资。作为项目建设和运营管理的主体，公司成立后采取市场化运作，只对身为股东的城市政府负责[11]。公司总经理由董事会任命，其余工作人员全部由社会进行招募。在公司的日常运作中，总经理全权处理公司内部事务。对在建设和运营中因广佛双方利益分配而僵持不下的问题，公司负责牵头召开“协调例会”进行协商，在此过程中，公司总经理有权要求广佛两地主管部门于某期限前必须取得协商一致，达成共识。如果到限期两地主管部门依然无法达成统一意见，则问题交由广佛两市市长决策，但已不是过去惯常的上升到省委省政府拍板的方式[11]。
“广东广佛轨道交通有限公司”这个全新的公共机构，为项目的实施提供了渠道。组织机构采取市场化的运作，既增加了在运作和决策上的独立性，又没有削弱两个城市的自主权，反而增强了广佛两市对跨界项目治理的能力(图3)。
5.1.3 激励因素
在广佛地铁事件中，广佛双方由分歧到达成共识，表明在行政区经济下，各行政区因各自利益产生了分歧，如果在合作中没有更大的激励，合作就缺乏动力。而在本案例中，广佛共识达成的激励则来自地方发展的效益激励、上级政府的政治指令和亚运会大事件的激励。
5.2 地方行政主体互动主导型：海怡大桥
5.2.1 共识建构
海怡大桥是佛山南海与广州番禺两地联手打造的首条直通陆路。早在1991年，南海区政府为方便两地居民的往来，便提出了修建到番禺的直通陆路，但因广州方的零回应而搁浅。2007年广州南站修建，南海区政府意识到要接受广州南站交通枢纽的经济辐射效应，于是再一次向番禺区政府提出修建南番直通陆路的计划。同时，番禺区政府也意识到修建“南番”直通的陆路有利于南站客流的疏散。于是，两区政府分别向两地市政府提交了申请。实质上，随着广佛一体化发展的加快，广佛两地市政府在交通路网的对接上已达成初步共识，而“海怡大桥”是其中一个对接口。与此同时，随着亚运会开幕的逼近，广佛两地市政府也认识到“海怡大桥”对于亚运交通工程建设的重要性。因此，两地市政府很快批准了两区政府的申请。于2009年4月，海怡大桥正式开工建设。
海怡大桥的建设最初源于南海地区发展的单方面诉求，但随着城市发展环境的转变，番禺区政府也意识到修建海怡大桥的重要性，而两地市级政府则在亚运会大事件的影响下快速达成了共识。因此本事件中的共识建构是市场推动、地区政府推动和亚运会大事件激励共同作用的结果。
5.2.2 渠道建构
海怡大桥建设共识达成后，由南海区相关职能部门(规划局、交通局、国土局、环保局、建设局)为代表，番禺区相关职能部门辅助，办理规划选址、用地许可、报建等手续。各区政府向各市交通局、规划局反映，由两地市政府牵头向省建设厅报建，由省建设厅编写选址意见书，再到省建设厅规划处确立项目。立项以后，南海区政府与番禺区政府共同招标建设。海怡大桥的日常建设管理则由南海、番禺双方共同授权的养护单位南海区道路建设管理处负责，涉及费用双方将按建设投资比例承担(图4)。
5.2.3 激励因素
本案例中，佛山南海一方提出修建海怡大桥的诉求源于地方发展的效益激励，但项目提出初期，番禺区政府、广州市政府由于缺乏激励，导致了项目的搁浅。随着南站的建成以及亚运会的临近，番禺区政府、广州市政府也相继具备了修建海怡大桥的动力。其原因在于南站建成后人流疏散的快速、亚运期间交通的顺畅分别成为了番禺区政府、广州市政府的政绩考核标准。综上分析，本文认为在本案例中激励因素来源于城市发展效益、政府政绩考核和亚运大事件的激励。
5.3 混合型：西江取水
西江取水工程由广州为解决饮用水问题而提出的跨市取水工程。1998年前后，广州提出从佛山西江地区引水解决广州饮用水问题。然而由于利益问题，佛山方未给予积极回应。因此，广州的西江取水设想就此搁浅。
5.3.1 共识建构
2004年广州成功申办第l6届亚动会，促使广州重新考虑西江取水的可能性①。2006年广州编制的《城市供水水源规划》再次提出西江取水，并通过了广东省水利厅的审议与广州市政府的批准。但由于佛山亦启动了自身第二水源的规划建设，同样确定西江为佛山第二水源。因此，在西江的取水上，广佛再次面临利益协调问题。
上级政府部门的参与协调有效保证了广佛双方共识的建构。在两地提出取水申请后，水利部珠江委共主持召开了3次国家层面的论证会以讨论广州西江引水工程的必要性和可行性问题。最后，经国家水利部批准，广州西江引水和佛山第二水源的取水口都选在了思贤滘。并确定两市日流量的分配比例、两市各自建设水厂与敷设供水管道等事宜。对于佛山因广州西江取水工程的征地拆迁费用，广州方予以全额支付。2008年，广州西江引水工程正式启动建设。广州对于因工程施工所需的费用进行全部支付，实际上是促成佛山达成共识的一种经济激励，加上在上级政府的协调下，佛山最终就广州西江取水达成了共识。
5.3.2 渠道建构
项目启动建设后，由于管线敷设涉及大量征地拆迁工作，项目推进相当缓慢。经过广州市政府多次协调请示，西江引水工程联席会议于2009年正式成立，由省委常委、常务副省长担任第一会议召集人，省政府副秘书长担任会议召集人，连同省环保局、省国土资源厅、省水利厅等相关职能部门以及广州、佛山两地政府副市长共同组建。会议办公室设于广州水务局，广州水务局则通过西江引水工程简报形式向联席会议办公室汇报工程建设进度与存在问题。广州、佛山两地各自组建协调小组，全力推进西江引水工程建设。工程建设过程中遇到的问题首先由两地协调小组协调，协调小组无法解决的问题则提请两地副市长协商解决，如问题仍未能达成共识则再提请西江引水工程联席会议解决。此外，西江引水工程联席会议同时成立督办处督办工程建设进程(图5)。
通过成立“西江引水工程联席会议”这个为项目提供设施渠道的网络组织，工程建设过程中征地拆迁、管道敷设、地方取水规划协调、重大工程协调、水源和工程保护协调等各个重大难题得以迅速解决，大大提高了同城化地区的跨界管治能力。
5.3.3 激励因素
西江取水工程最初由广州提出，但由于佛山一方缺乏激励，因此项目提出后便遭遇了搁浅。随后由于广州市政府的不断主动协调和省政府的参与协调，佛山一方在广州的经济补偿激励、省政府的政治指令和办好亚运会的压力下最终与广州一方达成了共识。概括而言，经济补偿、政治指令和亚运大事件是本事件共识建构和渠道建构的重要激励。
6 中国同城化地区跨界管治与欧洲跨境区域管治的对比研究
6.1 中国同城化地区跨界管治的建构特点
通过对三个类型跨界管治建构模式的研究，本文认为我国同城化地区跨界管治建构具有以下特点：
1)共识建构是市场推动和政府主导的结果，并且需要在激励下才能快速达成。上级行政力量主导型管治建构的共识达成是上级政府自上而下的意志体现，而下级政府在市场推动以及一系列的激励下欣然接受上级政府的指令，从而形成了良好的效应。地方行政主体互动主导型管治建构的共识达成是地区政府在市场推动下基于利益协调首先达成一致认识，继而自下而上地对上级政府形成请求，上级政府在一系列激励下同意给予协助与支持，从而形成意见一致的局面。混合型管治建构的共识达成则依靠一方政府(受市场驱动)主动协调，并在上级政府层面寻求支持，继而由上级政府对另一方政府下达指令，从而促使各方政府形成共识。
2)渠道依赖于第三方组织机构而搭建起来;一般而言，可通过成立超越行政区划的第三方组织机构，负责项目的建设和实施，确保工程建设的顺利进程。但不同类型管治模式的渠道搭建有所差异。
3)激励是跨界管治建构的重要催化剂。在本文的三个跨界管治事件中，亚运大事件对管治的建构都发挥了重要的刺激作用。此外，执行上级政府的行政指令、促进城市发展也因有利于城市政府官员政绩考核而成为了跨界合作的激励因素。但仅有这种政治意义上的激励不足以促成跨界管治的建构，还需要有经济激励即经济上的补偿、财政补贴、项目基金等。在我国从计划经济向市场经济的转型期，经济激励对于破除城市政府间的恶性竞争关系并促成良好合作关系的过程中具有极其重要的作用。
6.2 对比研究
与欧洲跨境区域的管治体系相比较，我国同城化地区的跨界管治体系建构还处于起步阶段，但总体而言两者具有一些相同点：1)共识建构是以相互尊重与信任为基础，需要多方参与体的共同参与;2)渠道建构依赖于第三方组织机构的设立，为跨界项目的实施提供平台：3)经济激励是重要的激励因素(表1)。
由于中国与西方国家政治体制的差异，两者的管治建构又存在巨大的不同。中国计划经济与市场经济的双重性特点，导致了中国同城化地区的跨界管治也同时具备计划经济与市场经济的双重性，因此，中国同城化地区跨界管治的共识建构首先是市场推动的结果，但最终的形成则须依靠各级政府的主导，依然带有强烈的行政命令色彩。政府在管治体系的建构过程中依然发挥着关键性的作用。然而，欧洲跨界管治的共识建构则更多的是各层级参与者(政府、企业、居民)共同磋商的结果，带有较少的行政命令色彩。此外，政治激励是中国同城化地区跨界管治建构的显著特征，而在欧洲跨界管治的建构中规划政策则具有更重要的激励作用(表1)。
7 讨论和结语
随着我国区域化的发展，城市间的跨界合作成为必然。但在我国长期以来以行政区划为基础的管理体系里，城市政府间一直处于“各自为政”的状态，这一状态还将维持更长的时间。在这一背景下，跨界管治格局的建立是我国跨界区域发展的必然。但这里所说的“管治”并非西方社会所提的“管治”，不是一种基于公民社会建立起来的“管治”，从我国现阶段的国情来看，这种“管治”是基于市场经济发展而建立起来的，并带有计划经济的特点。因此，同城化地区跨界管治体系仍需由政府进行主导构建。此外，为确保跨界项目执行有效，需重视规划政策和项目基金的激励作用，即编制同城化整体发展规划并确保其具有法律法规的权威性，同时成立项目库激励基金以调动地区政府间合作的积极性。
注释：
①2004广州成功申办第16届亚洲运动会，广州政府向亚组委承诺将提升全市饮用水水质标准以达到国家新的《生活饮用水卫生标准》(GB5749-2006)，再加上广州2010年要举办亚运会，赛会举办期间正好是枯水季，用水必须得到充分的保障。
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国家发改委国土开发与地区经济研究所 编发：王立